利益配置失衡与体制内单位公信力耗损

刘春济

摘   要： 在铁路客运公共服务快速升级过程中，利益配置的天平有从普通公众转向国家、地方政府和高收入群体的倾向。在快速升级的过程中，体制内单位公信力的耗损具有全流程化、反复化特征，“塔西佗陷阱”初现端倪。在投资驱动型经济增长模式下，利益配置失衡是体制内单位公信力耗损的主因。基于国情，可以通过调整投融资结构和社会目标约束，解决相关问题。

关键词： 公共服务升级; 利益配置失衡; 体制内单位; 公信力; 高铁

中图分类号： F532.1               文獻标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.001

Abstract： In the process of rapid upgrading of railway passenger transport， the balance of interest allocation has a tendency to shift from the general public to the national， local government， and high-income groups; those events which deteriorate public trust run through all stages of the construction and operation of the high-speed railway， and the Tacitus trap emerged; under the government-led investment-driven economic growth model， the main reason to deterioration of public trust of in-system unit lies in the imbalance of benefit allocation. Finally， in light of Chinas national conditions， this paper proposes to solve related problems by adjusting the structure of investment and financing and the constraints of social goals.

Key words： rapid upgrade of public services; imbalance of interest allocation; in-system unit; public trust; high-speed rail

一、引言

随着我国经济社会的发展和供给侧结构性改革的推进，完善、升级公共服务，增强人民群众的获得感，已经成为国家治理的重要内容。但是，在公共服务升级的过程中，受供给主体多元化及其价值取向的影响，公共服务供给的价值逻辑即公平和行动逻辑即效率往往会发生激烈博弈[1]。在博弈中，利益配置是公平和效率形成对立统一关系的中介[2]，利益配置失衡则是相关冲突产生的根源。同时，在博弈中，国企、行政机构和专家系统等体制内单位往往会涉入其中。如果利益配置失衡的问题不能得到有效解决，这些体制内单位的公信力就会受到质疑，甚至会引起系统性的信任危机。但是，在既有研究中，上述议题尚未受到充分关注，有必要展开研究。

与按部就班的公共服务升级相比，公共服务的快速升级历时短暂，从而限制了公平和效率演化博弈的动态进程，使得相关问题更加突出，以高铁客运为代表的我国铁路公共服务的快速升级就是如此。具体而言，在我国第一条官方认可的高铁——京津城际铁路开通之前，在政企合一体制下，我国的铁路客运公共服务同质性强、公益性高，加之“走得了”是公众关注的要点，此时的利益配置之争和体制内单位的公信力问题并不突出。2008年，为了克服全球金融危机的负面影响，我国推出了四万亿经济刺激计划，随后原铁道部提出了“四纵四横”快速客运网规划，我国的高铁建设旋即进入了快速发展期。发展至2016年，“四纵四横”被进一步调整为“八纵八横”。到2017年年底，我国仅处于营运状态的高铁就已经增至2.5万公里，占全国铁路营业里程的19.69%，占世界高铁总量的66.30%[3]。

伴随着高铁客运网络的发育与形成，原有的指令计划和高度管制下的铁路客运逐渐走向了市场化：铁道部于2013年被改组为中国铁路总公司（简称为“铁总”）;国务院与发改委先后发布指导性意见，鼓励社会资本投资建设铁路、允许铁路运输企业自主制定高铁票价。在票价和支付力的约束下，铁路客运消费的阶层化格局逐渐形成，利益配置之争由此激化。特别是，在普及中，价格处于低位的普通客运列车以及动车组列车相继被大幅削减，即我国铁路客运公共服务的快速升级主要是以替代而不是互补的方式展开的，这进一步加剧了相关争议。同时，在普及中，大到动车追尾事故、站线配置和“环评”等，小到“免费矿泉水”、“空座欣赏”论和晚点赔偿等，纷争不断，国企、发改委、法院、专家系统等体制内单位先后涉入其中，体制内单位的公信力问题也变得愈发突出。

在上述背景下，本文拟以铁路客运为例，系统分析公共服务快速升级中的利益配置和体制内单位公信力的耗损问题，并试图为相关问题的解决提供一种可能的思路，以期促进和谐社会的发展。

二、铁路客运公共服务快速升级前后的供给模式与利益配置失衡

铁路是国民经济大动脉，是国家关键性的基础设施，也是重大的民生工程。受体量庞大、利益涉及面广、产权制度不完善和组织结构复杂等因素的影响，铁路系统市场化改革与客运升级的进程一度缓慢。在2008年我国第一条官方认可的高铁——京津城际铁路开通以后，铁路系统改革特别是客运升级的步伐大幅加快。因此，笔者以2008年为界，分析我国铁路客运公共服务供给模式的变迁与利益配置失衡问题。

（一）铁路客运公共服务快速升级前后的供给模式

在2008年之前，虽然我国的铁路客运历经了六次大提速，但是在这一时期，该领域的公共服务供给模式均可以归类为“单中心供给模式”。具体而言，以铁道部为代表的政府是铁路客运公共服务供给唯一的权利中心，并分饰着决策者、投入者、生产者、经营者和监督者等多重角色。受经济社会发展水平的制约，在统一管制和垄断经营中，这一时期的铁路客运公共服务供给强调的主要是“走得了”而不是“走得好”，主要是整齐划一性而不是多样性，主要是高补贴运行而不是市场化。供给的政府负责性、定位的基础性、服务的同质性、营收不足的公共负担性，使得铁路客运公共服务供给呈现出了类似于均等化的特征，公平性、公益性和普惠性得到了充分彰显。

在2008年之后的十多年里，我国建设的高铁里程，达到了世界其他国家和地区半个世纪建设的高铁里程总和的2倍左右[4]。伴随着高铁网络的快速形成和铁路系统市场化改革的推进，铁路客运公共服务供给体系发生了巨大变化：客运结构从普铁一统天下拓展为普铁与高铁并存，经济体制从政企合一逐渐调整为政企分开，供给主体从铁道部逐渐走向了“铁总”和私营企业协作，客运定位也从公益性演变为公益性与经营性共存。在市场化改革中，我国铁路客运公共服务的供给模式似乎已经从“单中心”走向了政府-“铁总”双中心，但是，从本质上看，政府的权利中心地位并没有改变，“铁总”充其量是个次中心，其话语权和制约力相对有限，根据是：第一，投资驱动型经济增长模式，是近年来铁路客运得以快速升级的主因[5]，在其中，国家与政府处于主导地位，“铁总”则是从属性的;第二，铁路客运的快速升级，主要是“铁总”对国家战略和经济发展导向的回应，而不是对市场需求的回应;第三，如果没有政府的隐性担保，仅依靠自身实力，“铁总”的外源融资能力有限。当然，相对于“铁总”，作为需求方的公众和作为投资方但参与权利还极为有限的私营企业，地位则更加边缘化，几乎没有实质性影响力。

（二）铁路客运公共服务快速升级前后的利益配置失衡

2008年之前，在公平、公益和普惠性运行中，铁路客运利益配置的天平表现出了向普通公众特别是向弱势群体倾斜的倾向。具体而言，在严格的运价管制下，普通公众特别是弱势群体有机会平等地利用而且“坐得起”铁路;机会利用的平等性和起点的平等性[6]，也为该群体的再发展提供了机会，避免了因发展机会的剥夺而制造出新的不平等。但另一方面，在垄断经营下，铁路客运投入产出效率低、有效供给不足、服务质量不高;“走得了”定位与客运产品的整齐划一性，不仅与人民群众对美好生活的向往相悖，也降低了高收入群体的出行品质。更重要的是，随着时代的演进，铁路客运已无法满足新时期经济社会发展的需要，无法有效支撑国家稳增长、调结构、促改革、抓创新、缩差距等重大战略的实施。可见，铁路客运的“单中心供给模式”虽然有助于實现底线公平，但却不利于国家的长远利益和更广泛层面的公共利益。当然，从表面上看，这一时期的利益配置冲突并不严重，原因主要是：在普惠性供给中，政府是福利提供者，公众则是受益者;客运的品质虽然不高，但公益性定位与六次渐进性升级，也基本能满足公众的日常需求;政企合一体制下，供给主体追求效率的动机不足，较低的负债率则减轻了其运营压力。

在2008年之后的秩序转换中，市场化改革将原有的以政府和公众为主体的“中心-边缘”结构，迅速解构为以政府、“铁总”和公众为主体的“中心-次中心-边缘”结构，且主体诉求多样、有别。其中，对于处于权利中心的政府而言，在非民选政治制度下，发展经济是需要优先解决的公共问题，实现经济增长则是提高公共权力合法性的首要方式[7]，但维护公共利益、实现社会公平正义也是其职责所在。对于处于次中心地位的“铁总”而言，在制度压力下，必须积极回应政府对发展经济、维护公共利益的关切;作为自负盈亏的企业，也需要遵循“趋利避害”的市场规则，努力增加收益、减少巨额债务。对于处于边缘地位的公众而言，所属社会阶层和支付能力不同，对铁路客运产品的需求存在巨大差异。主体权利的悬殊性、诉求的分异性、公益性和商业性运营的并存性，必然会打破原有的“一视同仁”式的公共服务供给信条，铁路客运利益配置的天平也随之发生了偏转。

具体而言，在高铁客运的普及中，通过投资拉动及其溢出效应，国家和地方利益获得了大幅优化，特别是在经济空间优化、产业发展、城市发展、技术创新和“走出去”战略等方面。“铁总”面临的境况则较为复杂：作为国有资产的代理人，“铁总”有义务积极推进国家的高铁投资战略，但是高铁投资又是引发其债务规模急剧扩张的主因[5];作为民生工程的运营者，“铁总”有义务维护铁路客运的公益性，但是公益性运营对于其减少亏损、缩减债务规模又是不利的;作为自负盈亏的企业，“铁总”有遵循市场规则、逐利的动机，但是该规则又可能与投资驱动型经济增长战略相悖、与公共服务的公益性这一隐性承诺相悖。在权利悬殊格局下，“铁总”做出的选择是：通过预算软约束和巨额负债，实现了高铁运营的网络化;通过消减价格处于低位的普通客运列车以及动车组列车，即在替代性而非互补性供给中，实现了客运结构的升级;通过动态定价等收益管理制度，确定了增收的路径。同时，高铁的快速、便利、准时与舒适大大提升了时间价值较高的高收入群体的出行品质;但是，在铁路客运的替代性升级中，时间价值不大、支付能力相对有限的中低收入群体，特别是弱势群体的福利则大幅减少了。更重要的是，不同社会阶层享受铁路客运公共服务“差序格局”的形成，不仅剥夺了弱势群体平等发展的机会，也以社会成本的形式持续阻碍着和谐社会的构建。

此外，与“单中心供给模式”下较为平淡的利益配置冲突相比，“中心-次中心-边缘”结构下的利益配置冲突变得激烈起来。特别是高铁较为昂贵的票价和附加服务费用，与传统铁路客运公共服务的公平、公益和普惠性形成了鲜明对比。铁路客运的替代性升级，则对中低收入群体特别是弱势群体的利益造成了较大冲击。在对比和冲击中，“铁总”成为了公众与舆论抨击的主要对象。类似抨击不仅为体制内单位公信力的耗损埋下了伏笔，也在一定程度上掩盖了政府与“铁总”之间的利益配置失衡问题。

三、铁路客运公共服务快速升级中体制内单位公信力的耗损

公信力是公众对公共权力及特定角色形象的信任度[8]，具有信用和信任双重维度[9]。为了更客观地反映铁路客运快速升级中体制内单位面临的信用和信任问题，我们以具有稳定性、信赖性和计划性的报纸媒体为信息源[10]，提取了相关信息。此后，我们还通过百度搜索明确了相关信息的网络关注量，以便进一步明确其影响。具体的报纸报道来自中国知网辖属的“中国重要报纸全文数据库”，时间跨度为2008年1月1日至2017年12月31日。具体步骤为，首先，以“高铁”或“高速铁路”为检索词，在“题名”范围内进行检索，共获得了11960条与高铁发展相关的报道。“题名”就是媒体报道的标题，之所以将检索范围设定为“题名”，原因主要在于标题是对报道内容的高度提炼，可以反映报道的主旨和作者的取向。其次，对获得的11960条“题名”信息进行逐条分析，共从中甄选出了382条疑似与体制内单位公信力有关的报道。最后，下载了相应报道的全文，并通过阅读全文的方法梳理出了相关信息。

（一）耗损体制内单位公信力的事件与涉入单位

表1归纳的事件信息表明，在铁路客运公共服务的快速升级中，体制内单位公信力的耗损具有全流程化、反复化特征。其中，从全流程化的角度看，从规划设计、环评、建设、产品和服务，直至收益管理与危机管理，各个环节都有耗损体制内单位公信力的事件发生。如在规划设计环节，部分高铁线路规划违反设计要求，部分高铁站点位于远郊可达性差等;在环评环节，部分线路环评过程违反法定程序，数据涉嫌作假等;在建设环节，招标违规，偷工减料，施工质量问题频现等;在产品环节，“被高铁”现象普遍，初期高铁故障多等;在服务环节，发生故障时不告知不道歉不赔偿，茶吧销售“三无茶”，区别对待普铁和高铁旅客等;在收益管理环节，免费矿泉水的采购与发放是一笔“糊涂账”，票价“快涨慢跌”等;在危机管理环节，动车追尾事故发生后处理方式草率，对不当言论缺乏有效管控等。从反复化的角度看，同一性质的事件反复发生，成为耗损体制内单位公信力的主力，特别是在产品、服务和价格听证领域。仅以价格听证为例，早在2008年京津高铁开通时，国家发改委和铁道部就以正式文件的形式（[2008]1849号），承诺京津高铁“试行满一年后，将按法定程序制定正式运价”;一年后武广高铁开通、三年后京沪高铁开通、四年后京广高铁开通，此后铁道部改组，直至“铁总”获得高铁定价权，在众多争议甚至是诉讼中，相关承诺均没有兑现、相关法定程序均没有履行。此外，表1中的网络关注量信息表明，相关事件传播范围广泛，说明这些事件的影响具有普遍性。

表1梳理的涉入单位信息表明，在铁路客运公共服务的快速升级中，公信力耗损涉及的体制内单位具有体系化、复合化特征，“铁总”则是矛盾指向的焦点。其中，从体系化的角度看，涉入单位除了“铁总”这一供给主体外，还包括中国中铁、中国铁建和地方铁路局等铁路国企，包括地方政府和原铁道部、國家工商总局、国家或地方发改委、环保部/厅、法院等行政机构与司法机关，也包括科研院所等专家系统。从复合化的角度看，涉入同一事件的体制内单位具有多元组合的特点，即在“中心-次中心-边缘”结构中“铁总”是冲突的焦点，除此之外地方政府、行政机构和司法机关多会或主动或被动地涉入其中。其中，主动涉入的领域主要发生在高铁线路走向和站点设置，以及高铁融投资等方面，涉入单位除了原铁道部或“铁总”外，主要是各级政府与发改委;被动涉入的领域主要发生在矛盾较为集中的定价、环评和诉讼等方面，涉入单位主要是行政机构和司法机关。

（二）体制内单位公信力耗损的后果与利益配置失衡性根源

古罗马时期的历史学家塔西佗在其所著的《历史》一书中曾提到“……一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们的厌恶”，学界将类似现象称其为“塔西佗陷阱”。在我国铁路客运的快速升级中，受体制内单位公信力耗损全流程化、反复化的影响，受涉入单位体系化和复合化的影响，“塔西佗陷阱”已经初现端倪，即公众会高度怀疑甚至不相信相关单位的言行，哪怕是其言行具有现实性和合理性。例如，针对高铁车票票价的制定与调整，公众普遍质疑垄断经营下铁路企业自主定价的合法性，普遍质疑《铁路安全强险条例》废除后票价下调额度的客观性，普遍质疑“价格有涨有降，服务只升不降”承诺的可靠性，普遍质疑“现在的高铁票价是‘福利性质”的真实性;甚至认为避谈高铁票价听证是漠视民意，认为通过高低速“混跑”下调票价仅具有象征性，认为因亏本而涨价太霸道，认为实施“浮动票价”就是为了涨价，认为“不是票价高而是工资低”是变相承认票价超过了百姓的承受能力。又如，公众在相当程度上认为把迟到车票作废和打击票贩子联系起来很牵强，认为在大幅消减甚至取消低价列车的同时说会考虑消费者的承受能力是言不由衷，认为高铁环评机构与环评结论不具有可信度，认为高铁内不卖方便面是为了卖高价盒饭，认为高铁晚点赔偿“于法无据”是一种庇护，认为“被高铁”下“低收入群体和学生群体可以乘坐普通火车”这样的专家建议不接地气，认为地方政府疯狂争高铁主要是为了政绩和攀比，甚至认为实名车票丢失后要补票是一种霸权行为，甚至还迁怒于高铁用人的“高颜值化”，迁怒于高铁动卧的“整包销售”策略等。

客观讲，引起体制内单位公信力耗损的原因是多方面的，如滥用垄断地位、过度追求部门或地区利益、有法不依和执法不严等。但是，从根源上讲，在投资驱动型经济增长模式下，政府、“铁总”和公众之间的利益配置失衡，则是造成体制内单位公信力不足的主因。在制度逻辑上，我国政府主导的投资驱动型经济增长模式，起源于政府对国家统治正当性的构建。具体而言，在文革结束以后，随着建立在阶级斗争和个人崇拜基础上的意识形态合法性的消散，面对着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，能否实现经济增长就成为了我国政府获得政治合法性的关键;在该政治动力的作用下，政府逐渐形成了对经济增长的特殊偏好，并通过一系列改革，形塑了中央和地方政府的投资能力，建立了政府主导下的投资驱动型经济增长模式[11]。若干年来的发展实践也表明，我国经济之所以能够保持高速增长，主要靠的就是巨额的固定资产投资，特别是在外部需求萎缩时，通过大规模投资稳定经济增长几乎成为了我国经济发展的铁律。在投资驱动下，投资主体追求的首要目标是效率，而不是公平等更广泛的社会目标。

事实上，也正是在追求效率的过程中，我国的铁路客运公共服务供给逐渐从“中心-边缘”结构走向了“中心-次中心-边缘”结构。在“中心-次中心-边缘”结构中，“铁总”作为政府投资的执行机构，需要完成投资任务;作为独立核算的组织，则需要实现经济目标。当投资任务完成以后，政府实现了经济增长目标，也解决了政治合法性问题，但是却将投资成本和债务“移交”给了“铁总”。在政府不再对负债和经营兜底的情况下，为了优化经营实现经济目标，“铁总”突破客运公益性这一隐性承诺的动机只会越来越强烈，并表现出了向公众转嫁成本的倾向，如根据“建设成本、运营成本和乘客的承受能力”三个因素进行定价、“为了提高运输效率、为货物列车让道”而停运普列、为了减少亏损而呼吁放开高铁票价等，该倾向最终使带有官方背景和公共色彩的“铁总”成为了相关矛盾与冲突指向的焦点。当冲突指向“铁总”时，面对这一执行国家中心任务的“共和国长子”，隶属于政府的发改委、环保部等行政机构和并不独立的司法机关很难做到完全中立，更何况部分机构还是高铁规划的制定者、资源的配置者和政策的供给者。于是，在“中心-次中心-边缘”结构中，处于边缘位置的公众特别是中低收入群体的获得感会越来越低，体制内单位的公信力也驶入了不断耗损的快车道。

四、研究结论与建议

（一）结论与讨论

本文在高铁普及这一情境下，分析了铁路客运公共服务快速升级中的利益配置失衡，以及体制内单位公信力的耗损问题。主要研究结论如下：第一，无论在“单中心供给模式”下，还是在市场化转型中，铁路客运公共服务供给中的利益配置均具有失衡性特点。其中，在“单中心供给模式”下，利益配置的天平偏向了普通公众特别是弱势群体;在市场化转型中，利益配置的天平则转向了国家、地方政府以及高收入群体。第二，在铁路客运公共服务快速升级的过程中，耗损体制内单位公信力的事件贯穿于高铁修建与运营的各个环节，且具有反复发生、传播广泛的特点，涉入的体制内单位则具有体系化、复合化特征，此种状态下，“塔西佗陷阱”初现端倪。第三，在政府主导的投资驱动型经济增长模式下，“铁总”既要执行投资任务以便实现经济增长，又试图借助市场规则以期实现经济目标，是铁路客运公益约束不断被突破、体制内单位公信力不断被耗损的主要成因。这意味着，如果忽略了政府与“铁总”之间的利益配置问题，将很难解决“铁总”和公众之间的矛盾，也很难解决体制内单位公信力不断被耗损的问题。

此外，在利益配置失衡和体制内单位公信力耗损的过程中，有三对矛盾尤其值得关注：其一是，高铁的中高端定位与公益性运营之间的矛盾;其二是，“铁总”执行投资任务与优化经营之间的矛盾;其三是，非市场化环境与市场化经营之间的矛盾。第一个矛盾的症结在于，高铁的中高端定位，本身就隐含着“嫌贫爱富”式特征。此时，即便高铁运营能够做到兼顾公益性，在社会阶层分化、有效支付能力有别的情况下，该公益性提高的也主要是中高收入群体的福利，而不是低收入者的福利。在中低價列车被大幅减少甚至取消以后，高铁带来的社会福利变化更是“此销彼长”式的而不是和谐共生式的。第二个矛盾的症结在于，“铁总”作为国企，既有政治属性又有经济属性。政治属性要求“铁总”完成国家规划的固定资产投资任务，以便刺激内需、拉动经济发展、调整经济结构;经济属性则要求“铁总”自负盈亏、优化经营。在国家拨款不足的情况下，铁路投资带来的巨额债务，以及高铁在经济落后地区的扩张，均与“铁总”优化经营目标形成了错位。第三个矛盾的症结在于，在垄断下，经营难以真正实现市场化。有观点认为，铁路与其他运输方式存在市场化竞争关系，因此铁路行业不属于垄断行业。但是在铁路领域，“铁总”一家独大是不争的实施。在垄断经营中，市场化供给铁路客运产品与服务本身就是个悖论，更何况我国的铁路投资与建设也不是以市场化为基础的。

（二）合理配置利益、重塑体制内单位公信力的建议

在铁路客运公共服务的快速升级中，利益配置失衡是引发相关矛盾、耗损体制内单位公信力的根本原因。为了解决相关问题，首当其冲的，就是要结合中国的国情与实际，建立起一套行之有效的利益均衡机制。当前，我国最大的国情就是中国正处于也将长期处于社会主义初级阶段，这一国情决定了经济建设是国家的中心任务，决定了经济建设是解决一切重大问题的关键。这在一定程度上意味着，只要经济建设这一中心任务没有改变，投资在国民经济中的重要地位就不会被撼动。这也意味着，为了实现经济增长，在尚未找到比高铁更合适、对全国经济更具有拉动作用的投资领域之前，政府投资高铁的热情就很难被削弱。此种状态下，类似于通过改变政府主导的投资驱动型经济增长模式，以便优化铁路客运运营这样的变革较为彻底的建议，虽然具有价值，但却缺乏现实性。事实上，这也是该模式屡次受到批判，但生命力却依旧旺盛的主要原因。

在投资驱动型经济增长模式具有现实基础，且不易被改变的情况下，基于利益配置失衡问题的直接诱因，我们建议通过调整投融资结构和通过社会目标约束，解决政府、“铁总”和公众之间的利益配置冲突，重塑体制内单位的公信力。具体而言，造成“铁总”与政府之间利益配置失衡问题的直接原因是，在国家直接拨款不足的情况下，“铁总”以负债的形式承担了过多的高铁投资任务。为了解决该问题，除了要积极引入社会资本以外，在高铁修建中获益良多的国家和地方政府也应该提高直接投资占比。对于“铁总”累积的历史性债务，则可以按一定的比例将其转化为国债。造成“铁总”与公众之间利益配置失衡问题的直接原因在于，“铁总”有向公众转移经营压力的取向。为了解决该问题，一方面需要提高“铁总”经营的透明度，另一方面则应体现国家和地方政府投资的公益性。换言之，在核算高铁票价时，需要将由国家和地方政府承担的投融资成本直接抵扣掉，以体现公共服务供给的价值逻辑即公平性。在抵扣后，票价主要由“铁总”以及社会资本承担的投融资成本、运营成本，以及合理的目标利润构成，以满足公共服务供给的行动逻辑即效率性。类似设计的几个好处是：第一，国家和地方政府承担的投融资成本不计入票价，有助于提高国家经济发展成果的普惠性，也有助于提高高铁的上座率;第二，国家、地方政府、“铁总”以及社会资本混合投资，有助于筹集发展资金，有助于缓解投资驱动与企业优化经营之间的矛盾;第三，通过适度提高国家和地方政府的投资驱动成本，在一定程度上也有助于避免高铁发展的盲目性。

当然，在投融资结构调整中，政府、“铁总”和公众之间的利益配置能否实现均衡，体制内单位的公信力能否重塑，还有赖于政府、行政机构与司法机关的权力能否得到有效约束，有赖于铁路系统市场化改革的进一步推进，有赖于弱势群体利益表达机制的构建等。

参考文献：

[1]宁华宗.公平与效率：公共服务的双重逻辑研究[J].中南民族   大学学报 （人文社会科学版），2015（1）：102-107.

[2]严明明.公共服务供给模式的选择——基于公平与效率关系   理论的阐释[J].齐鲁学刊，2011（4）：103-106.

[3]樊曦，秦婧，齐中熙，等.獻礼2017：中国高铁“刻下”2.5万公   里新里程[N].新华每日电讯，2017-12-29（05）.

[4]赵坚.深化铁路改革：为何改？如何改？[EB/OL].财新网，    （2017-10-09）[2019-02-14].http：//opinion.caixin.com/2017-   10-09/101153828.html.

[5]王世杰，潜力.中国铁路债务规模持续扩大的原因分析[J].华   东交通大学学报，2014（6）：40-46.

[6]麻宝斌.关于公平与效率关系的政治学分析[J].宁波党校学   报，2003（3）：20-24.

[7]杨雪冬.后市场化改革与公共管理创新——过去十多年来中   国的经验[J].管理世界，2008（12）：51-63.

[8]陈仁泽.公信力缘何被削弱[N].人民日报，2011-09-08（17）.

[9]谭俊峰.司法公信力研究[D].武汉：华中师范大学，2013.

[10]戴光全，谭健萍.基于报纸媒体内容分析和信息熵的广交会     综合影响力时空分布[J].地理学报，2012（8）：1109-1124.

[11]刘长喜，孟晨，桂勇.政府投资驱动型增长模式的社会学分析     ——一个能力论的解释框架[J].社会学研究，2014（3）：77-99.

[责任编辑、校对：叶慧娟]