共享发展与地方政府治理的时代创新

林兴初

摘   要： 共享发展理念不仅是我们党在长期执政中凝聚而成的国家治理的政治理性，更是为今后中国各级政府治理的实践理性提供了最基本的行动遵循。作为民营经济发达地区的浙江台州，在治理实践中，将共享发展理念积极融入经济政治社会文化生态建设之中，并形成了“五位一体”的发展基本格局，也开启了地方政府治理在共享发展中的时代创新。

关键词： 共享发展; 地方政府治理; 时代创新; 台州经验

中图分类号： D630               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.006

Abstract： The concept of sharing development is not only the political rationality of the governance of the country formed by our Party during its long term in power， it also provides the most basic action to follow for the practice rationality of government governance at all levels in China. Taizhou， as a region with a developed private economy， has actively integrated the concept of sharing development into the economic， political， social， cultural and ecological construction in the practice of reform and opening up for 40 years， and has formed a basic pattern of “Five in One” development， also opened the local government governance in the sharing development of the era of innovation.

Key words： sharing development; local government governance; times innovation; Taizhou experience

一、共享發展在国家治理中的价值诉求

党的十九大指出要坚持新发展理念，必须坚定不移贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念。其中共享发展理念是以“人人参与、人人尽力、人人享有”为核心内容，坚持“共享发展，着力增进人民福祉”[1]69的发展目标，不仅具有宏大的“历史叙事”、有力的“现实回应”和积极的“未来担当”的国家治理政治理性，而且更具有“民之所呼，党之所向，政之所责”的政府治理的实践理性。

因此，作为当代中国治理理性的共享发展，是把“共享”的价值合理性与“发展”的客观必要性有机融合，充分体现了我们党在执政过程中凝聚而成的政治理性，是对全面深化改革中面临的各种“出场的问题”和“在场的矛盾”的积极回应[2]，有着悠久的历史渊源、鲜明的问题导向与价值合理性根基。当下，中央正着力把共享发展理念，通过顶层设计与系列制度安排，锻造成为各级政府治理的实践理性与行动遵循。

从中央推进共享发展的设计与布局来看，共享发展的范围（内容）一般包括：经济领域的共享发展（促进就业创业、提高居民收入）;民生领域的共享发展（完善社会保障、消除贫困、改善居民居住条件）;社会领域的共享发展（增加公共服务、优先发展教育、提高居民健康水平）[3]。这就要求我们各级党委政府要紧紧围绕“增进人民福祉”进行有效治理，切实提高人民群众的共建能力和共享水平。这也是衡量一个地区共享发展的基本标准，于台州而言，概莫能外。

改革开放以来，台州作为浙江民营经济先发地区，市委市政府始终全面贯彻中央、省委的精神，切实将共享发展的理念融入台州经济政治社会文化生态建设之中，并在具体实践中进行了诸多探索，特别是进入新时代后，台州着力从改善人民生活质量到全面提升人民的满意度、幸福感和获得感转变，努力实现更高程度的公平、正义与和谐，最大程度地增进人民福祉，治理成效显著。

二、共享发展与地方政府治理的实践模式

毋庸置疑，在改革开放的时代大背景下，民营经济先发的台州地区，其发展历经了一个以经济发展为先导，进而带动政治发展、社会发展、文化发展和生态发展的过程。在这一过程中，尽管各项发展之间并非齐头并进、但它们之间存在着发展的协同性、联动性和一体性关联。因而，我们把台州党委政府在经济、政治、文化、社会和生态领域共享发展的治理实践探索，概括为“五位一体”的发展模式。

（一）以营造创业创新市场环境共享经济发展

改革开放以来，台州共享经济发展的重点在于营造创业创新的市场环境，规避“无根的增长”和“无效的增长”的问题，让台州民众能够最大限度地参与到经济发展中来，把持续经济增长绩效切实转化为创业创新机会。

1. 在经济形态上始终突出民营经济对台州的特殊地位。为进一步巩固台州非公经济形态，再创民营经济新辉煌，台州出台了《关于加快民营经济创新发展的意见》，提出了30多条关于加快民营经济创新发展的配套政策，囊括企业创新发展、科技成果孵化、新技术研发、服务贸易创新和创新人才培养等方面。

2. 在产业布局上着力破题“原生性”民营经济的自身局限。通过大力实施在外浙商“回归工程”和大招商机制为内源式经济发展模式注入新的成长基因;通过实施“企业培育年”活动、“116”工程、成长型企业“815”工程等工作培育壮大企业;通过推动块状经济向创新型产业集群升级为提升产业层次提供新战略;通过实施“企业股权重构计划”来破题民营经济“家族化”问题。

3. 在政策环境上以简政放权为原则深化改革。积极打造“五张清单一张网”，全面推进“最多跑一次”改革，全面推行“妈妈式”服务，用办事次数的减少倒逼政府全方位改革，用政府自身的减法换取企业发展、百姓满意的乘法，提高了行政审批和公共服务效率。推进金融服务信用信息共享平台建设，成立了浙江（台州）小微金融研究院，台州小微企业金融服务改革创新试验区成为一项国家战略。

4. 在创业创新上多措并举创造实现条件。在科技人才对创业创新支持上，建立了科技大使制度，实行了“国千”、“省千”和“500精英人才计划”;在资金对创业创新的支持方面，设立了创业投资引导资金;在创业创新的平台搭建方面，启动了特色小镇培育创建“621”工程等。这些措施概括起来就是以营造创业创新市场环境共享经济发展。

（二）以扩大公民有序政治参与共享政治发展

改革开放以来，台州共享政治发展的重点在于扩大公民有序政治参与，破题“没有参与”和“参与不畅”的问题，让台州民众日益增长的政治参与诉求能够及时反映到政治体系中来，把政治发展的成果切实转化为有序的政治参与渠道。

1.在政党沟通上进行了党代会常任制的试点探索，破题党代表在闭会期间的作用发挥问题。在各县市区实践探索的基础上，台州市研究出台了《中国共产党台州市代表大会常任制度（试行）》，对党代会代表任期制、党代会年会制和党委会负责制等内容进行了制度固化，建立了较为完善的党代会常任制运行机制。这就为台州民众的民主参与政治提供了党代表渠道。

2.在民众参与上进行了民主恳谈会的试点探索，破题地方政府在公共行政和公共决策过程中的公众参与问题。发端于温岭的民主恳谈会，现已经形成了对话型民主恳谈、协商式民主恳谈、参与式民主恳谈等多种方式，并逐渐制度定型，在台州各地普遍推广。这就为民主参与政治提供了直接的政社互动平台。

3. 在基層治理上进行了协商民主的试点探索，破题基层社会自治能力不足的问题。近年来，台州针对“政府既是办了好事、群众却并不买账”的现实困惑，进行了基层协商民主制度化的探索。2014年4月，临海市委统战部制定出台了《临海市建立基层民主协商议事制度工作方案》。通过搭建基层协商民主议事平台、建立同心会客室平台和构建网络互动平台等，以协商民主推动村民自治，化解了一些村庄长期累积的矛盾无法化解问题，为基层社会治理法治化探明了出路。概括起来，在政党层面、政府层面和社会层面分别着力疏通渠道，以促进公民有序政治参与，这是台州共享政治发展的基本进路。

（三）以构建公平正义社会机制共享社会发展

改革开放以来，台州共享社会发展的重点在于构建公平正义社会机制，破题“弱势群体”和“社会保障”问题，让社会公平正义的原则贯穿社会发展全过程，把社会发展的成果切实转化为共享机制的运行。

1. 着力健全社会保障机制。建立健全大病医疗保险制度，形成了较为健全的“基本医疗+大病保险”保障模式;实施“双下沉、两提升”工程，开展分级诊疗和全科医生签约服务的试点工作。

2. 着力完善社会救助体系。台州市完善了城乡一体的、基本覆盖各类困难群众的社会救助体系，建立“一门受理、协同办理”社会救助制度，实现了教育救助、就业救助、医疗救助等8项内容一站式受理和办理。

3. 着力攻坚精准扶贫问题。台州提出“到村十有、到户六保”的扶贫工作要求，扶贫重点村基础设施建设、促进低收入农户增收和提高民生保障水平;突出产业扶贫，因村因人有针对性落实产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫和光伏扶贫等举措，提高农民收入。这反映出台州以构建公平正义社会机制共享社会发展的实践。

（四）以打造教育均衡发展格局共享文化发展

改革开放以来，台州共享文化发展的重点在于打造教育均衡发展格局，破题“教育洼地”和“教育高地”问题，让台州公民共享普惠教育和优质教育，把文化发展的成果切实转化为全面教育的资源。

1. 在指导政策方面，台州出台《关于进一步加快基础教育改革与发展的意见》、《台州市发展学前教育第二轮三年行动计划》、《关于加快发展我市现代职业教育的若干意见》等三个政策性文件，为全市教育事业发展明确方向。

2. 在义务教育方面，全力创建标准化学校;加快发展学前教育软硬件设施;推进“基础教育重点县”摘帽工作;规范招生收费工作，坚决治理中小学违规跨区域招生，实现公办义务教育阶段“阳光收费”和“零”择校。

3. 在职业教育方面，开展了“社校双进活动”、大学生科技创新项目立项评选、大学生职业技能大赛、优势专业建设等活动。

4. 在特殊教育方面，促进了特殊教育融合性、关爱性发展，建成了比较完善的特殊教育体系。

5. 在终身教育方面，建立了台州市老年大学和现代开放大学，服务各类社会培训人员100万人次。

同时，为促进教育资源向农村的流动和倾斜，台州还在提高农村教师待遇、加强对农村教师的培养和加大财政支持等作出了努力。另外，对外来务工人员子女和教育对象上学提出“一个都不能少”的原则。这些举措可以概括为以打造教育均衡发展格局共享文化发展的主要做法。

（五）以建设美丽台州共享生态文明发展

改革开放以来，台州更加注重生态文明建设导向，把生态文明和美丽台州建设放在突出地位，着力打造山海宜居美城，提升台州生态之美。

1. 加强生态保护，不断促进人与自然和谐共生。加大重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区保护力度，确保主要流域源头地区维持原生态，加大转移支付力度，支持生态敏感地区改善基础设施和民生事业发展[4]。同时建立统筹机制，深入推进生态环境综合整治，以“截污大会战”、“五水共治”等行动为载体大力治水、重拳治污，强化大气污染治理、水污染治理、土壤污染治理，全面建设生态家园。

2. 践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，大力发展生态经济。台州立足生态资源禀赋和产业基础，着力打造以国家公园为支撑的生态经济发展大平台，重点推进“大健康、大旅游、大文化、大环保”等特色优势产业发展。

3. 推进生态文明制度建设，积极营造良好的生态文化。在全社会开展生态价值观教育，解决干部群众生态文明建设的思想观念问题，让机关、企业、居民积极参与到生态文明建设的实践行动中，形成了政府、企业、公众共治的环境治理体系。

三、共享发展与地方政府治理的综合评价

台州共享发展的实践探索在经济、政治、社会、文化和生态等方面取得了显著的阶段性成效。这些阶段性成效有些可以直接通过前后数据的变化得到说明，有些则没有办法直接量化，只能通过社会各界的感受和评价予以解说。但无论是哪种说明方式，共享发展的阶段性成效都已经在地方政府治理实践中得到很大程度的反映。

（一）共享经济发展，台州创业创新环境初步优化

台州大力推动传统产业优化升级，打造“大众创业、万众创新”新引擎，激发高质量发展活力。2017年，台州实现生产总值4388.22亿元，人均生产总值为 72912元（按年平均汇率折算达10799美元）。三次产业结构之间的比率为6.1∶44.2∶49.7，第三产业增加值所占比重比上年提高 7.5个百分点[5]。可以说，2017年台州从形态、业态和环境等方面坚持和发展民营经济，台州创业创新环境不断优化，多项主要指标增速全省领先。在创业方面，台州着力深化供给侧结构性改革，产业转型升级迈出新步伐。2017年，规上工业增加值增长11.6%，居全省第一;滚动实施小微企业三年成长计划，新增小微企业2.6万家，“个转企”3435家，建成小微企业园109个;实施“128”股改上市三年行动计划，出台股改新政和上市新政双10条，新增股份制企业600家、上市企业11家，上市企业总数52家，其中A股上市企业数居全国地級市第四;实施“瞪羚企业”培育计划，首批入选企业33家。在创新方面，台州着力强化创新驱动，区域发展增添新动力。围绕“1235”战略目标和“555翻番”工作目标，积极开启“科技新长征”;推进创新大平台建设，深化校地战略合作，创建省级众创空间3家、省级科技企业孵化器2家;实施高新技术企业和科技型中小微企业双倍增计划，高新技术产业增加值增长16.7%，新认定国家高新技术企业229家、省级科技型企业1183家，新增省级企业研究院21家，入选首批省创新型领军企业2家;新增国家技术创新示范企业1家、省级企业技术中心10家;13家企业入榜全国企业创新能力1000强，居全省第三[6]。这些数据反映出台州共享经济发展，创业创新环境初步优化的现实状况。

（二）共享政治发展，台州公民政治参与绩效显著

房宁将“台州模式”的特质概括为“经济政治协同发展的社会发展模式”[7]29，“民营主导+政府推动”为其主要特征，台州共享政治发展则集中体现为政治系统能力的增强和政治参与水平的提高。众所周知，台州在党代会常任制改革、民主恳谈会和基层群众自治等方面进行了前瞻探索，这些探索目前已经取得一些阶段性成效。在党代会常任制方面，每次党代会召开期间党代表都会向大会提交自己在闭会期间搜集到的提案。如2016年市四届五次党代会共收到代表书面正式提案72件，内容涵盖了推动经济转型升级、民营经济创新发展、创新社会管理、推进生态文明、促进文化建设和加强党的建设等各个方面。在民主恳谈会方面，台州各个层次和领域的民主恳谈会得到了常态化召开，并且解决了诸多民生问题。民主恳谈作为台州民众反映自身诉求和政府回应民意的平台作用，已经被实践所证明。在基层社会自治方面，2014年4月，台州临海市在白水洋镇、沿江镇、括苍镇率先开展了基层民主协商试点工作。试点开始后的当年，所在的三个试点镇的农村信访总量同比下降30%以上，试点地区的协商事项群众满意度达到了95%以上。2016年，《临海市发展基层协商强化社会治理》入选全国创新社会治理优秀典型案例。这彰显了台州有序政治参与的显著绩效。

（三）共享社会发展，台州社会公平正义全面提升

台州始终坚持把保障民生作为政府治理的着力点。自十八大以来，台州财政对民生投入超2000亿元，年均增长18%以上，大力补齐民生短板，共享高质量发展成果，在共建共享共治中让老百姓有更多的获得感。

1.在社会保障体系方面，2017年底全市城镇职工基本养老保险（含被征地农民）、基本医疗保险、工商保险、生育保险和事业保险进一步提升;共有208.75万人参加城乡居民社会养老保险，有465.53万人参加城乡居民医疗保险;全年收缴各类保险基金426.60亿元，支出334.18亿元，[5]社会保障的覆盖面和质量有所提升。

2.在社会救助体系方面，2017年全市城镇和农村五保对象集中供养率达到99.6%，城镇“三无”人员供养率达到100%;共有各类养老机构316个，床位49051张，年末在院老人22878人;共有城乡社区居家养老服务照料中心3960家，[5]初步建立了能够满足刚需的社会救助体系。

3. 在精准扶贫方面，组织实施“消除4600”攻坚战，开展“滴灌式”精准扶贫，在全省率先高标准完成26478户、53837人的脱贫任务，确保绝对贫困现象不出现反复。台州的普惠化社会保障体系、重点性群众关切和精准扶贫等措施使共享社会发展水平得以全面提升。

（四）共享文化发展，台州均衡教育格局基本形成

台州以教育为中心共享文化发展，高度重视教育事业，加快引进优质教育资源，基本形成了较为均衡的台州教育格局。从“普惠教育”到“优质教育”，台州教育实现了从“有书读”阶段到“读好书”阶段跨越。

1. 实施学前教育补短板计划。学前教育发展第二个三年行动计划主要指标全面达标，普惠性幼儿比例达到88%，等级幼儿园覆盖面达到94%;一二级幼儿园覆盖面达到40.6%;新增普惠性民办幼儿园示范园20所;幼师持证率达到90.9%。

2. 实施城乡义务教育一体化计划。新增省义务教育标准学校30所，占比达到95.42%，增幅全省第一;完成义务教育薄弱学校改造项目14个，完成新建、改建10个中小学素质教育实践基地;落实乡村教师支持计划，深化“学生解放行动联盟”建设，义务教育实现基本均衡，趋向优质。

3. 实施普通高中多样化计划。研究制定《台州市区普通高中多样化发展提升行动计划（2017-2020）》，开展普通高中校网布局调整，高中教育实现高标准普及，绩效凸显。

4. 实施现代职业教育质量提升计划，加强名校、名师、名专业和校企合作共同体、现代学徒制改革示范项目建设，高等职业教育不断发展，质量提升。当前，台州共享文化发展围绕“教育公平”和“教育质量”两大主题，全面开启台州教育现代化新征程，努力消除“不平衡”，补上“不充分”短板，不断提高市民素质和社会文明程度。

（五）共享生态文明发展，美丽台州建设稳步推进

臺州着力统筹城乡发展，全面推进生态文明建设，造就“美丽样本”，美丽台州逐渐走出了特色发展、绿色发展之路[8]。以农村为例，台州通过深化“百千工程”、“清洁家园、和谐乡村”、“美丽乡村建设”等一系列活动载体，不断拓展村庄环境整治，以农村生活污水和生活垃圾治理为重点，着力打造具有江南特色的美丽乡村建设升级版，助推“山海宜居美城”建设。在农村生活污水治理上，台州从2014年起，就全面治理或扩面改造全市建制村农村生活污水治理，截至2017年，台州对分散居住、未受益农户的生活污水进行因地制宜处理，高质量、高水平完成省定全覆盖目标任务。在农村环卫保洁上，大力推广农村垃圾减量化、资源化、无害化处理模式，4179个村实现农村生活垃圾有效分类处理。在打造美丽乡村建设精品上，台州围绕“一村一品”、“一村一景”、“一村一韵”主题，积极打造生活宜居适度、生产集约高效、生态山清水秀的特色精品村。目前，全市建成精品村140个，培育农家乐特色村（点）290个，评定3A级景区村庄20个，提升美丽乡村公路1077公里。仙居、临海、天台、黄岩、玉环五个县（市、区）获评“省级美丽乡村创建先进县”。实现美丽乡村扩面提质，高水平推进农村人居环境提升，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

四、共享发展与地方政府治理的时代创新

全面系统梳理台州坚持共享发展的治理实践探索，我们认为，共享发展其实是一个政治、经济、社会、文化、生态等各部分重点突破、有机联动、协同推进的复杂历史过程。一方面，台州共享发展的探索经验在治理实践中较为有效地支撑了台州可持续发展。另一方面，当前对台州共享发展经验总结尚不足以反过来指导治理实践。当台州共享发展的实践朝着纵深推进时，更需要以自觉理性的共享发展理念来指导台州共享发展的实践。

（一）地方政府治理创新的根本在于经济共享

显然，没有经济的持续发展累积物质财富基础，共享经济发展就会成为“空中楼阁”。所以，共享经济发展的首要问题就是经济发展本身是可持续的。台州共享经济发展的实践表明：改革开放以来，草根式民营经济形态因其大众参与性而具有极其旺盛的生命力，可持续的经济发展重要实现途径之一就是坚持和不断发展民营经济形态。

一个地区的经济要可持续发展，既要明确区域经济发展的动力机制，为经济发展提供源源不断的内生驱动;又要明确区域经济发展陷入瓶颈期之后的调控机制，为经济发展提供坚实牢靠的外部牵引。近年来，台州立足于自身民营经济占主导地位的经济基础，既注重发挥其主体自主性作用，又注重发挥政府的外部规制和引领作用。一方面，多措并举继续鼓励和支持民营经济发展，增强经济内生驱动力;另一方面，通过改善政策环境引导台州民营经济突破自身的原生性局限，从血缘、亲缘、地缘的“家族企业”蜕变为“志在富民”的“上市企业”，提供民营经济可持续发展的外部调控机制。

更为重要的是，台州党委政府充分认识到人民群众是发展主体与共享主体的有机统一，全面激发全民的创新创造创业活力，最终要让创新血液在全社会自由流动，让创造活动拥有更广阔空间，让创业行动拥有更便捷平台[9]，人民群众在发展中获得更高、更广和更加公平的共享。

（二）地方政府治理创新的保障在于政治共享

经济发展之后，共享政治若不及时跟进并保障，社会稳定会成为一个症结性问题。因而，共享政治发展的一项中心议题是制度化拓展政治参与范围和内容。

政治学界有一个基本共识：伴随经济社会的发展，人们的政治参与诉求必然会随之水涨船高。基于此，现有的政治体系必须想方设法把这些意见吸纳到政治体系中来，并予以有效回应;否则，民众的政治参与诉求会以非制度化的方式体现出来。

近年来，台州在民主政治建设过程中所探索的党代表常任制、民主恳谈会和基层社会协商民主治理等，其实质就是制度化拓展台州民众政治参与的范围和内容。这些试点探索正是顺应了民众政治参与的诉求，在政党、政府和社会的不同层面搭建沟通互动的渠道：党代会常任制是在疏通政党渠道、民主恳谈会是在疏通政府渠道、基层协商民主是在疏通自治渠道。这些试点探索相互配合已经初步型构了台州有序政治参与的基层图景。

当然，在发展的趋向上而言，我们认为，各种渠道由于分属于不同的治理领域、必然蕴含不同的沟通逻辑，这就对各种参与渠道之间界限的划分提出了新的更高要求。台州共享政治发展的启示在于：既要疏通各种政治参与的渠道，更要善于在整体上把握各种渠道价值、边界和内容。

（三）地方政府治理创新的核心在于社会共享

台州共享发展的实践探索表明，共享发展的核心在于一个共享型社会的形塑。由于共享社会发展价值目标是实现社会公平正义，那么问题的关键就在于如何实现社会的公平正义。

从理论上讲，现代公共服务型政府建构和社会自组织成长是实现社会公平正义两条最为重要的路向：现代公共服务型政府依照其公共属性必须致力于公共产品和公共服务的有效供给;社会自组织的成长则是实现社会公平正义的本源性力量。就此而言，台州通过健全社会保障体制、完善社会救助体系和攻坚精准扶贫问题，是在做公共产品和公共服务有效供给的工作。