强化决策审计加强对权力的监督和制约

李颖

经济责任审计作为新时期党中央、国务院为加强干部监督管理和党风廉政建设而开展的一项长期的重要工作，经过10多年的发展，通过不断探索、思考、实践，已成为一种制度，在机构、机制、制度等方面趋于完善，审计范围基本全覆盖，中央和地方各级党政工作部门、企事业单位及其主要领导干部，以及地方各级党委政府及其主要领导干部都是审计监督对象，审计质量不断提高，审计结果公开和运用稳步推进。但是我们看到，目前经济责任审计还存在很多问题，就其本身而言，审计内容覆盖面太窄尤为突出，目前很多经济责任审计项目仅对单位财政财务收支进行审计，报告也局限于单位财政财务收支、资产管理方面，没有对领导干部任期内履职和重大经济事项决策等情况进行审计和评价，这直接影响到报告质量、结果运用，甚至阻碍经济责任审计事业的发展。新形势下经济责任审计应以财政财务收支为基础，以领导干部履职行为为主线，突出对领导干部决策行为的审计，强化对权力的监督，才能真正实现对人的监督，更好地满足干部监管需要。

一、强化决策审计的重要性和必要性

首先，强化决策审计是推进社会主义民主法治建设的需要。党的十六大报告明确提出了要加强对权力的制约和监督，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督，发挥司法機关和行政监察、审计等职能部门的作用。十七大和十八大报告也明确提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。要健全和强化经济责任审计，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督。可见，经济责任审计作为社会主义民主政治的重要内容，其作用主要通过对领导干部决策权和执行权的监督来体现。

其次，强化决策审计是推进结果运用、更好地服务于干部监督管理的需要。现行国家审计实质上是各级政府的内部审计，而经济责任审计则是对各级地方党委政府、党政各部门和各企事业单位领导干部特别是“一把手”行使行政权、决策权、经营管理权的一种监督，审计目标是监督、评价和鉴证领导干部依法行政、有效履职、廉洁从政（从业）情况，即遵纪、守法、尽职、尽责，审计的立足点和落脚点应着眼于对领导干部权力的监督制约。因此，经济责任审计必须站在同级党委政府的视角高度来确定审计目标、内容及重点，而党委政府通过经济责任审计需要了解什么样的信息呢？不外乎就是领导干部能干不能干、可用不可用、规矩不规矩、干净不干净等。要回答这些问题，审计内容就绝不能简单局限于财政财务收支方面，审计人员要站在更高层面，从领导干部决策和职责履行的高度去审计、去评价领导干部的经济责任。

第三，强化决策审计是经济责任审计的实现途径。经济责任审计是审计部门受党委委托对领导干部个人的监督，审计对象是特定岗位的自然人——主要领导干部，这是经济责任审计与其他审计的本质区别。那么对人的监督如何实现呢？笔者认为，应围绕领导干部的领导活动开展审计工作，根据审计对象的特点确定我们的审计重点。领导干部的主要职责是根据党委和政府授权管理社会公共资源，行使社会管理职能，其领导活动主要表现为对具体经济事项的决策。经济责任审计就应该通过检查具体经济事项决策行为，去评价领导干部履职行为，肯定已依法履职行为，揭示其不履行、不正确履行、没有有效履行法定职责行为。

第四，强化决策审计是经济责任审计的内在要求。我国经济责任审计萌芽于对厂长（经理）履行承包经营责任的监督、考核和评价。1999年中央“两办”出台的《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》和2010年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，均将国有资产、政府债务、重大工程建设、土地出让、专项资金等重要经济事项的管理制度建立和执行情况、决策情况，与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况，列为经济责任审计的一项重要内容。可见，只有强化决策审计，才能有效实施经济责任审计。

二、决策审计的主要内容

领导干部的权力主要体现为决策权和执行权。对财权的制约与监督，主要是对有关公共资金的管理与使用的决策权、执行权的制约与监督。而对决策权的审计主要应包括地区或单位决策机制建立健全情况，以及具体决策事项的决策内容、决策程序、决策执行效果等方面。

（一）重大经济决策管理制度的建立健全情况

主要检查被审计领导干部任职期间，本地区或单位对财政财务资金审批、重大建设项目安排、大宗资产购建和处置等是否建立健全了工作规则、议事规则等经济决策管理制度，是否明确了需要民主研究、集体决策的重大经济事项的种类、范围和标准，以及决策程序、决策权限、相应的监督检查和责任追究等保障制度。重点关注重大经济决策管理制度是否建立健全，相应保障制度是否完善，是否存在决策管理制度缺失等问题。

（二）具体重大经济决策事项

1.决策内容的合法性。合法性是审计关注的首要问题，一项决策一旦与现行的法律、法规、政策要求相悖，其他如科学性、效益性等问题就无从谈起。决策内容的合法性主要应关注决策的项目是否符合国家有关法律规定的要求，是否与党中央、本地区政府和上级机关的有关指示精神相统一，是否与单位总体建设规划相协调，是否符合客观实际，有无改头换面，私自决定开展上级明令禁止的建设项目或从事非法经营活动，或擅自改变项目建设的内容、扩大建设规模、超出上级批准的建设范围等现象。

2.决策程序的合规性。主要审计和评价重大经济决策事项的决策程序和过程，是否符合有关法律法规和决策管理制度的规定，是否坚持会议讨论、集体决策制度，严格做到依法、科学、民主决策，有无存在违反程序、超越权限、盲目决策和擅自决策等问题，决策过程和决策结果有无完整的会议记录和会议纪要等。如重大经济事项是否经领导班子集体决策，工程项目是否按照相关制度规定的程序向社会公开或按规定进行招投标，对闲置资产的处置是否按规定程序进行清产核资、资产评估、公开拍卖。

3.决策的科学性。决策的合法性是决策审计的基本要求，决策的科学性则是更进一步和更高层次的要求。决策的科学性要求决策者的活动要符合客观事物的实际，要确立科学的指导思想，运用科学的理论、方法、手段和体制，遵循科学的决策程序进行决策。一项决策只有经过科学的论证、广泛讨论和征求意见，对可行性方案进行对比、分析、取舍，才能保证决策的最终执行结果与预期的目标相一致。首先，要审查该项决策的必要性，即其是否为本单位、本部门建设和发展所必须，有无违反规定搞福利工程、形象工程或重复建设等现象。其次，要审查可行性方案的设计是否合理，有没有经过充分论证，是否有较强的可行性，是否超出现有的技术水平，经费需求是否超过现有承受能力，是否有多个可供选择的方案，并且各个方案之间的优缺点可以相互进行对比、分析。再次，要审查决策的作出是否经过有关专家的充分调查、研究，对各个方案的优缺点进行比较，并综合分析其可能产生的影响、存在的问题、主要优点等因素后得出最终结论，有无主观臆断，不计成本、不讲效益，随意决策的现象。

4.决策执行的有效性。没有执行，无论多么正确、多么完美的决策都只是一纸空文。因此，必须认真检查决策的执行。对决策执行的审计主要应审计和评价重大经济决策事项的执行是否及时，是否存在未经重新决策自行调整决策实施内容，决策执行过程中有关监督和保障措施是否有效，决策事项的经济效益、社会效益和环境效益等预期目标是否实现，对于决策不当或者决策失误造成的决策项目效益低下、国有资产（资金、资源）严重流失或者损失浪费、严重影响区域经济社会科学发展等问题，是否严格按照有关决策管理制度的规定，实行问责和责任追究。

三、如何实施决策审计

对决策的审计，以传统的查阅、座谈、询问等方法为主，就审计过程而言，具体如下：

1.在调查了解阶段，应收集被审计领导干部所在单位常委（务）会议记录、纪要，党组（委）会议记录、纪要，行政办公会议和议事机构会议记录、纪要，发文簿等记录决策事项的资料、文件等，仔细阅读，认真筛选，并与财政财务收支等其他经济事项相结合，分析研究，掌握被审计领导干部任期内执行国家财政、税收、土地、建设、资金资产管理等初步情况，以及决策机制建立情况、自行制定和出台的具体政策、制度情况，通过专业判断，将被审计领导干部任期内具有重大影响的决策事项作为审计的重点内容，制定相应的审计措施，对重要文件、制度和会议纪要等要求对方提供红头文件和电子文档，便于编制审计实施方案、审计查证和责任界定。比如，在对某县县长任期经济责任审计中，我们通过查阅该县政府常务会议纪要了解到该领导任期内建设了一重要项目，政府发文显示该项目采取邀请招标方式确定施工单位，财政资料反映项目投资达到了公开招标的规定范围，由于该领导分管重点建设工作，兼任县工程建设项目招标投标管理领导小组组长，于是审计人员将该项工程作为审计的重点内容，从可行性论证、施工方资质、工程招标、投资计划管理等方面进行全面检查。

2.现场审计阶段，对审计实施方案确定的重要事项具体进行检查核实，可以采用查阅资料、座谈等方法，从最初的可行性论证开始，到决策过程、决策形成、决策实施、决策效益等情况进行审计或调查。通过对决策程序进行跟踪审计，查证决策者在决策过程中是否做到决策程序合法、决策过程民主、决策结果科学。对于项目决策效果，可以通过查阅财务、业务资料，实地察看等方式，了解项目实施现状、资金收支、环境生态等情况。比如，某县（市）长审计中，对土地政策执行情况的審计发现，政府发文将1 000多亩国有林草地划拨给某旅游开发公司，并且政府职能部门违规为其办理土地证，于是审计定性为“政府超越权限审批国有林草地用地”，要求该县政府整改。

3.准确定性、合理界定责任是审计报告阶段的重点。一是定性依据要充分，包括收集到的审计证据和引用的法律法规等，在党政领导干部审计中，尤其要注意区分决策责任和执行责任。比如，我们在某县长审计中，由于该领导兼任重大建设项目领导小组组长，所以工程决策管理审计是我们的重点。按政府5万元以上工程“上会”的制度规定，审计组通过筛选，将一个很受百姓关注的“形象工程”，即城市河堤两岸的风景带观光工程作为审计重点。但审计发现，该工程未“上会”研究，河堤上修建的商业用房也未经河道主管机关审查同意属于违规建筑，占河堤的用地也未按程序招拍挂，同时也发现，该工程的“上马”决策在党委，执行在政府。当然决策的责任不在政府，但党委的会议决定中要求政府及其职能部门要作好相关协调工作，因此，只能定性为“政府监管不力，相关职能部门未履职，工程建设项目存在违规用地、违规建设问题”。二是责任界定要合理，主要依据被审计领导干部与决策事项的关联程度，来分析领导干部在决策中所处的地位和发挥的作用，本着谁决策谁负责、谁主持决策谁负主要责任的原则确定。对未经集体研究的事项，出现决策失误，谁最终决策谁负主要责任;对领导班子集体研究决定的事项，出现决策失误应由最终决策人负责，对在执行过程中出现的问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责;对上级决策的事情，出现决策失误问题，应由上级部门负责;对过去的遗留问题，主要责任在前任，但后任采取不负责任的态度，致使问题更加严重的，应承担相应责任;对有些问题过于复杂，确实难以划分责任的，可以采取写实方式，叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体行为。具体承担何种责任则应根据“两办”《规定》和审计中收集的反映决策过程的会议记录、纪要、审批签字等责任证据确定。

总之，经济责任审计作为国家对领导干部个人监督的重要制度之一，只有以决策审计为核心，通过审查领导干部行使经济决策权的合法性、合规性、科学性和效益性，实现对经济决策权的制约与监督，并将其落实到领导干部本人的经济责任上来，才能有效地促进决策权力的慎用和决策机制的完善，最终达到从根本上、源头上预防和治理腐败，促进社会主义民主法治建设的目的。

（作者单位：景德镇市审计局）