县域义务教育优质均衡发展的新视野

吕备 姚瑶

摘   要 改革开放以来，我国县域义务教育政策呈现“促两基—促均衡—基本均衡—优质均衡”的四个发展阶段，在前三个阶段中伴随着“群体均衡”导向的“被平均”局限性、缺乏对弱势个体教育机会的精准识别等问题，因此，要实现县域义务教育由“群体均衡”向“个体关注”转变，必然要健全对弱势个体精准识别的政策支持，改善县域义务教育对弱势个体针对扶贫的办学过程，加强县域义务教育对弱势个体教育公平的结果评估。

关键词 县域义务教育  优质均衡  个体关注

县域义务教育事关人民群众“有学上”“上好学”的切身利益，事关教育公平与质量，事关儿童公平发展。在现今县域义务教育发展进入优质均衡之际，总结县域义务教育的发展阶段，探讨县域义务教育的优质均衡发展从“群体”到“个体”转变的实践诉求和必然之路，对推动县域义务教育优质均衡发展具有重大意义。

一、县域义务教育的政策演进

改革开放以来，我国县域义务教育政策呈现“促两基—促均衡—基本均衡—优质均衡”的四个发展阶段。

1.“促两基”阶段（1986-2001）

改革开放后，我国县域义务教育水平不高，须要调整学校布局，整合义务教育资源。1986年颁布的《义务教育法》对义务教育学校进行布局调整，1986-1993年全国义务教育阶段学校进行大规模撤点并校，小学从80余万所下降至69.6万所，中学从9万余所减至8万余所，分别下降15%和11%。1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布后，我国义务教育设立了实现“两基”的目标，1993-2000年，全国小学和中学数量分别又下降至55.36万所、7.73万所，分别减少20.5%和6.7%[1]。正如2001年颁布的《国务院关于义务教育改革与发展的决定》关于“因地制宜”以优化义务教育阶段资源配置的要求，经过义务教育学校布局调整，我国县域义务教育由“促两基”目标底线转变为“促均衡”。

2.“促均衡”阶段（2002-2013）

該阶段使得义务教育学校减少，校均规模增大，县域义务教育不均衡问题明显。2002年颁布的《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中，首次提出“义务教育均衡发展”的要求;2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》和2006年修订的《义务教育法》从法律层面明确规定“国务院和县级以下地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”;2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步确认了义务教育均衡发展的目标;2012年教育部印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》、国务院办公厅印发《关于规范农村义务教育学校布局调整的通知》及《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，上述文件均强调县域义务教育促均衡发展。

3.“基本均衡”阶段（2013-2017）

教育部启动全国县域义务教育均衡发展督导评估是县域义务教育“基本均衡”的时间节点。自2013年开展义务教育发展基本均督导评估工作以来，全国大多数的县（区）已达到基本均衡标准，实现基本均衡数量占全国总数的70%[2]。其中上海2014年3月率先在全国实现县域义务教育均衡发展。党中央和地方均为实现县域义务教育基本均衡出台了政策，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（2016）、上海市发布《中共上海市委上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化若干意见》（2015）。

4.“优质均衡”阶段（2017-）

教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（2017）是义务教育转向优质均衡发展的标志。山东等地先后启动县域义务教育优质均衡发展省级督导评估工作。优质均衡阶段的县域义务教育政策不仅使得优质教育资源迅速增加，还迅速提高了优质资源利用率。

二、县域义务教育从“群体均衡”到“个体关注”的现实诉求

县域义务教育依然存在许多不足，尤其在教育机会、教育质量方面仍与城市有差距[3]，“群体均衡”导向的县域义务教育有“被平均”的局限性。现有的县域义务教育均衡发展实践其实是一种强调县域内教育资源“被平均”的均衡，随着优质均衡内涵深化，这种均衡面临着从强调群体内的均衡转向强调关注不同个体之间的均衡，优质均衡更需要对弱势个体进行教育资源的定向扶贫。

1.“群体均衡”县域义务教育政策的“被平均”局限性

（1）对乡村地区投入不足

为追求规模效益，义务教育政策的投入存在“向心现象”，即教育资源向城市区聚集的现象，必然导致乡村义务教育的教育资源投入不足、经费缺乏、教师配备不完善、城乡差距、教师流失大等问题[4]，尤其是区域间、城乡间在经费投入方面差距依然较大。这既有城镇化进程加快、农村适龄儿童减少和农村税费改革后财政资源紧张的客观因素，更有集中优势资源、注重规模效应和资源利用率不高的主观因素。因此，“群体均衡”导向的县域义务教育只是乡村学校教育资源“被平均”的均衡。

（2）对薄弱学校分配不均

群体均衡强调的是办学指标的平均达到水平，而县域义务教育系统内部实际的教育资源分配是不均衡的，单体学校分配下来的资源并没有真正达到标准水平，即最低接受水平[5]。乡村之中的薄弱学校更存在五个方面的问题：硬件设施差、学校破旧不堪、缺乏体育活动场地、缺乏水源、存在安全隐患[6];这些导致乡村学校薄弱学校难以为继，违背了县域义务教育的初衷。因此，所谓的“群体均衡”导向的县域义务教育实际上是薄弱学校教育资源“被平均”的均衡。

（3）对特殊个体关注不够

义务教育作为一条实现教育公平，促进教育发展的渠道，应面向一切儿童。此“一切儿童”应该包括但不只限于处境不利儿童，还覆盖残障儿童、留守儿童、随迁子女、离异家庭儿童，县域义务教育资源是否真的满足这些处境不利儿童的衣食住行用等方面呢？教育资源的提供往往只是依据主观经验判断，倾向于考虑普通儿童的需求，必然减少对处境不利儿童的受益资源获取比例[7]。因此，“群体均衡”导向的县域义务教育是处境不利儿童教育资源“被平均”的均衡。

2.“个体关注”县域义务教育政策的优越性

（1）符合“乡村振兴”政策导向

一方面，“个体关注”的县域义务教育政策能推进“乡村振兴”战略的施行。县域义务教育辐射的是整个乡村地区，服务的是乡村地区的人民教育需求，改善的是农村教育资源的利用效率。因此，推进县域内城乡义务教育优质均衡发展是新型城镇化和乡村振兴战略过程中的必然趋势，是有效解决义务教育城乡二元结构问题的必然选择。另一方面，“乡村振兴”战略能促进县域义务教育政策的执行。“乡村振兴”战略要求大力兴办乡村教育，对县域内的办学条件简陋学校要予以结合危房改造工程，消除县域义务教育学校的危房校舍，改善乡村地区学校的教育设施和基本生活配套。

（2）迎合人民群众“上好学”的教育愿望

县域义务教育是人民群众直接受益的教育，也是要着力解决人民群众教育需求的教育阶段。在教育信息化2.0时代，一些地区通过现代远程教育手段，使县域义务教育學校与国家课程标准更加适应，明显提高课程开齐率，一些规模小、条件差的学校和教学点也能便捷享受到优质教育资源。因此，既然要满足人民群众的教育需求，就更需要有崇高的教育信念——办优质教育，真正按照人民群众的教育需求和愿望来办学。

（3）切实解决“乡村弱，城市挤”的困境

“乡村弱，城镇挤”是当前县域内义务教育突出的主要矛盾[8]。矛盾的一方面是“乡村弱”，城乡之间由于历史原因导致学校布局和质量存在一定差距，这也是制约县域内义务教育均衡发展水平提高的重要因素。另一方面是“城市挤”，由于对接受良好教育的渴望，加之进城务工的入学子女增多[9]，为了让子女能上个好学校而迁入城镇的家庭在不断地增加，导致城市流动人口的幅度加大，出现了“城镇挤”的突出问题。

三、县域义务教育“个体关注”的实践表征

1.弱势个体精准的教育机会识别

“个体关注”导向的县域义务教育政策能更精准识别对弱势个体的教育机会，对普通儿童而言，个体关注是“一人一档”，增加县域义务教育的学位供给。由于城镇化推进，教育资源不足等客观因素和“城里的花儿香”等主观教育期望，城市涌入更多的教育移民，在有限的义务教育资源下，城市能提供的义务教育学位极其稀缺。对普通对象的“个体关注”，即保证“一人一档”，摸清适龄儿童的义务教育需求，根据实际需求来投入教育资源。对特殊儿童而言，个体关注是“一人一案”，推进县域义务教育的融合教育。根据《残疾人教育条例》（2017）的解释，“融合教育是将对残疾学生的教育最大程度地融入普通教育”，根据教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（2017）对特殊学生融合教育情况被视为达到义务教育发展优质均衡县的评估标准[10]，基于此，《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》将进一步完善融合教育体系，以保证特殊儿童个体在普通教育系统中得到个性化发展。

2.弱势个体定向的资源扶贫过程

（1）财政投入为县域义务教育优质均衡提供“全面改薄”资源

自2010年起，各地全面实施改薄五年规划。通过五年的“薄改计划”，中央财政累计下拨45.35亿元，地方投入资金50.69亿元，为中西部农村薄弱学校配备多媒体教学设备约63.2万套。从2014-2016年，中央财政累计下拨978亿元，用于“改善贫困地区薄弱学校基本办学条件”[11]。为实现区县域内义务教育发展基本均衡，在鼓励具备条件的区县率先达到优质均衡发展标准的同时，必须使薄弱地区的教育资源得到进一步提高，使县域义务教育发展与城镇化进程同步推进。

（2）精准扶贫政策为县域义务教育优质均衡发展安上“精准显微镜”

2017年2月甘肃省政府制定的《甘肃省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》指出，国家的精准扶贫政策要求对贫困儿童建档立卡，通过实际走访调查等方式，精确把握需要教育扶贫的个体对象，精准地实施教育扶贫政策。以县域义务教育基本均衡作为基石，才能探索出市域义务教育均衡发展的实现途径，进而促进义务教育优质均衡发展。

3.弱势个体切实的教育均衡结果

（1）教育大数据为县域义务教育优质均衡插上信息化翅膀

督导评估为县域义务教育优质均衡发展提供“标准化”管理，主要包括保障机制、入学机会、质量与管理、教师队伍四个方面[12]。各地教育行政部门配合当地政府为完成年度投资计划，积极推进学校教学及辅助用房、厕所、学生宿舍、浴室、食堂和足球场地建设。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》强调“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视”，教育部先后印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（2012）和《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（2016），教育信息化成为了县域义务教育评估的重要内容和指标，为县域义务教育优质均衡发展插上了信息化翅膀。

（2）县域义务教育场域建设推动新的发展点

其一是单体薄弱学校的自身建设。国务院办公厅印发《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（2018），指出这些乡村深处的微小规模单体薄弱学校作为义务教育体系的“神经末梢”，就根据自身条件，适当聘用外援老师，基于自身条件，加强基础设施建设，以提高农村学校教学水平。其二是大规模集团化学校的特色内涵发展。建设“地方特色学校”，优化教育资源，加大对县域义务教育校园文化特色的投入，大力支持学校开展素质教育和学校文化建设[12]。

四、县域义务教育“个体关注”的必然之路

县域义务教育优质均衡发展需要政策支持，政府应在制定、执行和监督反馈三个层次承担主体责任，努力实现县域义务教育由“群体均衡”向“个体关注”的质性转变。

1.健全县域义务教育对弱势个体精准识别的政策支持

县域义务教育对弱势个体精准识别阶段，要强化政府对薄弱学校和弱势个体识别两方面的主体责任。一方面，办好薄弱单体学校要加强自身建设。薄弱单体学校往往位于人口较少、地理位置偏远、交通不便的山区。另一方面“控辍保学”，即对弱势个体识别的头等大事，只有将必要的村小、教学点保留并办好，加强其自身建设，方便义务教育阶段学生就学，才能有效使适龄儿童接受并接受好的义务教育。义务教育优质均衡发展需要改善标准化办学条件，县域义务教育学校应加强自身建设，办好薄弱单体学校，办好优质集团学校，实现县域义务教育对弱势个体精准识别。因此，政府应结合本区（县）实际情况，设计县域义务教育优质均衡对弱势个体精准识别的时间表、路线图，确保县域政府在义务教育优质均衡发展中对弱势个体精准识别政策的计划作用。

2.改善县域义务教育对弱势个体定向扶贫的办学过程

县域义务教育的对弱势个体定向扶贫阶段，要落实政府对优质资源的创造和利用两个层次的主体责任。其一，要创造优质教育资源。根据《乡村教师网络研修与校本研修整合培训指南》（2016）和《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（2017），要及时针对教师个案备份，实行县域义务教育中各个学校教师主体的教育质量、教育投入、教师职业阶段等建立竞争择优的用人制度，推动优质师资向农村学校、薄弱学校流动，超编学校向缺编学校流动。须要加强乡村卓越师资队伍建设，加强对乡村教师编制和薪资的政策倾斜，创造乡村教师专业发展机会，使乡村教师更有荣誉感和幸福感，进而培养乡村教育家，实现从量到质，对弱势个体进行师资队伍的扶贫建设。其二，要利用好优质教育资源。城市新建小区、新开发的都市新区、城乡结合部、城镇化重点地区和旧城改造中，公办义务教育学校不足时，儿童的义务教育需求没有饱和，应利用好优质的集团学校。这些教育集团有自身特色，能抓住机遇，优先占有学位资源，而到公办学位增加时，集团学校就必须反观自身特色内涵建设，以满足相应学生与家长的优质教育需求。因此，政府要在县域义务教育基本均衡的基础上，探索县域义务教育优质均衡对弱势个体定向扶贫的有效推进路径，着力破除县域义务教育发展机制障碍，以确保政府在县域义务教育政策执行中对弱势个体定向扶贫的执行作用。

3.加强县域义务教育对弱势个体教育公平的结果评估

县域义务教育对弱势个体教育公平的结果评估阶段，要发挥政府对学生教育“优质性”和教师教育“卓越性”的结果评估两方面的主体责任。一方面，要有优质的学生教育结果。社会对县域义务教育的质量提出目标要求，要有激励手段促使县域义务教育达到“优质性”的教育目标，又要通过评估督导建立约束机制。另一方面，要有卓越教师的教育结果。乡村师资建设须抓住“未来卓越乡村教师”的职前培养机会，师范生是未来卓越乡村教师的主力军，对师范生的招生阶段、培养阶段和就业阶段，我国出台了《乡村教师支持计划（2015-2020）》和《教师教育振兴行动计划（2018-2022）》等有关乡村教师职前培养教育的政策，吸引更多卓越人才进入教师行业，进入乡村教师队伍，不断提升县域义务教育的教育教学水平。县域义务教育还应积极探索“乡村教育家”“乡村名师”等优质师资成长模式，形成“优秀名師带领骨干教师、骨干教师带领普通教师”的教师发展模式。因此，县域义务教育对弱势个体教育公平的结果评估的实施需要监督和反馈，应加大县级政府统筹对“优质性”学生教育和“卓越性”教师教育的评估，以充分发挥县级政府在县域义务教育优质均衡中对弱势个体教育公平的结果评估的监督和反馈作用。

推进县域义务教育优质均衡发展，满足人民群众日益增长的优质教育需求，是县域义务教育发展的前进方向和行动指南。为实现县域义务教育基本均衡，向优质均衡迈进，需要县域义务教育由“群体均衡”转向“个体关注”，谱写教育新篇章。

参考文献

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[11]申国昌，王永颜.县域义务教育均衡发展的现状调查与政策建议——以湖北恩施教育调查为例[J].教育研究与实验，2015（04）.

[12] 冀晓萍，任国平，邢星.义务教育如何走向高位优质均衡[J].人民教育，2017（06）.

[作者：吕备（1983-），男，江苏南京人，泰国正大管理学院在读博士研究生;姚瑶（1994-），女，四川泸州人，贵州师范大学教育科学学院在读硕士研究生。]

【责任编辑  郑雪凌】