从管控到合作：中国乡村关系转型

叶小娃

【摘 要】准确把握乡村关系是推进农村治理体系与治理能力现代化的重要基础。在“以农支工、城市優先发展”战略下的管控型乡村关系有利于国家对农村资源的整合与汲取。中国管控型乡村关系随着农村税费体制改革、社会主义新农村、城乡一体化战略特别是乡村振兴战略的提出而有所松动，并逐渐朝着合作型转变。

【关键词】乡村治理；乡村关系；合作治理；乡村振兴

一、前言

2017年10月，党的十九大首次提出乡村振兴战略，并要求建立“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农村治理体系和治理能力现代化。作为农村治理体系和治理能力重要基础之乡村关系，深受国家发展战略的影响。新中国成立以后，为了在积贫积弱的落后农业国迅速推进工业化和城市化建设，中国选择了“以农支工”的工业化道路与城市优先发展战略。为保证国家对农村资源的汲取，中国先是实施政社合一的人民公社体制，以保证对农村剩余的高度集中控制。维持了近30年的人民公社体制破产后，“乡政村治”的中国农村政治模式随之登上历史舞台，但是无论是在政社合一的人民公社体制下还是极具中国特色的“乡政村治”体制下，中国的乡村关系都呈出管控型特征。农业税正式退出历史舞台后，乡镇政府对行政村的控制弱化，管控型的乡村关系有所松动。美丽乡村、城乡融合发展及乡村振兴战略的实施使得管控型乡村关系难以为继。新时代背景下，把握与引领乡村关系的走向对于促进中国农村治理体制与治理能力现代化，具有深刻的理论意义与现实意义。

二、以农支工，城市优先发展战略下的乡村关系

传统中国具有“皇权不下县”之说，“皇权不下县”并不意味在县以下实施真正意义上的自治。传统中国国家正式权力对乡村社会的渗透与控制有张有弛，但是为了保障国家对农村资源的整合与汲取，传统中国各个朝代几乎都设置了半官半民的乡治组织，如西周的乡遂制、秦汉的乡亭制、隋唐的乡里制、宋的保甲制、元明的都图制乃至满清的牌甲制、里甲制。[1]新中国成立以后，为了在积贫积弱的农业国迅速实现国家工业化的目标，国家制定了以农支工、城市优先发展战略。为了强化国家正式权力对农村经济资源的集中动员与控制，中国先是推行政社合一的人民公社体制，再是推行“名不其实”的村民自治制度，强化国家对乡村社会的控制，保证国家对农村资源的整合与汲取，以期快速实现赶超型国家工业化目标。政社合一的人民公社体制实质是一种对农民剩余的高度集中动员体制，人民公社体制下，农村土地、农民的主要财产、农民的生产活动以及土地和牲畜的分红全部归集体（国家）所有。20世纪70年代开始，人民公社体制下国家的收益指数与费用指数长期倒挂，受费用制约，20世纪80年代国家被迫放弃人民公社体制。1998年正式颁布实施的《中华人民共和国村委会组织法》标志着“乡政村治”的乡村基层政治格局正式形成。

一般而言，行政村的组织结构包括：村党支部、村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组等。但行政村的组织结构体现的不是乡村自治逻辑，而是国家治理逻辑。事实上，村组织有两个来源不同的权力主体，一是根据中国共产党章程组织起来的村党支部，一个是根据《中华人民共和国村委会组织法》由村民直接选举产生的村民委员会。[2]村民委员会虽然没有编制、经费，却承担着“催粮、派款、刮宫”等重任。[3]因此尽管从法律意义上来说，村委会是基层群众性自治组织，不是乡镇政府的下级机构，但学界主流观点认为以农支工，城市优先发展战略下的乡村关系是一种管控型的乡村关系，行政村处于乡镇政府的严格管控之下，乡镇政府通过目标责任制对行政村及村干部进行管理，将上级下达的任务进行层层分解，将分解后的任务通过行政发包制分配到各村各口，然后根据各行政村及村干部的工作完成情况对村干部进行奖惩。

三、管控型乡村关系的运转基础及挑战

管控型乡村关系与国家工业化的目标密不可分。新中国成立之后，国内主流观点认为19世纪以来中国积贫积弱的原因有二：一是没有强有力的国家机器；二是没有发达的现代化工业。因此新中国要从“站起来”到“强起来”，需要强化国家对经济资源的集中动员和利用，以加快推进工业现代化的发展。要在工业基础异常薄弱的农业国快速实现国家工业化的目标，国家首先需要把农业剩余更大限度地集中到自己手中，强化国家对农业、农民及农村剩余的更大限度的汲取甚至支配。因此农村税费改革之前的乡村治理是资源汲取型治理模式。为了保障国家尽可能多地控制农村剩余，在政治上，国家辅之以压力型体制。压力型政治体制是指在赶超型国家发展战略下，政治组织为了完成上级下达的任务指标而将任务进行分解，将分解后的任务通过行政发包的方式发包给下级组织和个人，辅之以明确的考核指标和奖惩措施，必要时在一些重要的指标上采取“一票否决”式的考核方法。各级政治组织以及组织中的个人就是在这样的政治体制下进行工作、运转。[4]

从法律意义上讲，村民委员会不属于正式的国家行政机关，乡镇政府不能用“职业升迁”这一途径对村干部进行激励奖惩，乡镇政府究竟是通过何种途径使处于熟人社会的村干部为了完成任务硬着头皮与村民撕破脸呢？事实上乡镇政府主要通过党领导干部的原则达到对行政村及村干部的控制。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”因此，乡镇政府正是充分利用“党在农村基层工作中发挥领导核心作用，领导与支持村民委员会”之规定，并按照“党管干部”原则，通过“控制”村支部书记以达到对整个行政村的控制。有些乡镇政权甚至直接任命村党支部书记，明确规定村委会主任必须由村党支部书记担任以直接控制整个行政村。

管控型乡村关系一方面益于乡村按时按量完成上级下达的行政任务，保证国家对乡村社会资源的整合与汲取，为国家工业现代化和城市化输送资源。另一方面，管控型乡村关系易于导致农村干群关系恶化，引发基层治理危机。中国农民之剩余一直十分有限，但却承担着名目繁杂的苛捐杂税。据统计农村税费改革前，中国农业税达到300亿元，农民人均农业税32.5元；面向农民征收的乡统筹和村提留更是高达800亿元，地方面向农民的各种集资、摊派、罚款名目繁多，有些地方甚至高达182种，有与民争利之嫌。[5]不断增加的农业税费的收取工作、计划生育工作的“刮宫”工作以及“社会抚养费”的收取工作甚至会导致农村致人死亡的恶性案件与群体性事件的发生，严重威胁基层治安。[6]

四、新时代背景下乡村关系面临重要转型

农村税费体制改革之前的乡村基层治理工作以向农民收取税费作为工作重心，且治理成本以“三提五统”的方式转嫁给农民，易引发基层治理危机。新时代背景下的乡村治理工作特别强调“以工补农，以城带乡、城乡公共服务均等化”。[7]城乡一体化战略、乡村振兴战略等反哺型乡村发展战略的提出使得中国的乡村治理模式由“资源汲取型”向“反哺型”转变。[8]反哺型乡村治理模式强调国家公共财政通过项目制与财政资金专项转移的方式对农民、农村、农业的补贴与扶持。但项目与专项资金以县为主导，乡镇政府在资金分配和项目实施过程中的权力很小，仅承担着征地、拆迁、后期管理等“协调”性工作。但这些协调性工作往往关系到农民的切身利益，其间的利益纠纷与关系格局错综复杂，没有处于熟人社会之下的村干部的辅助，工作难以开展。[9]这种情况下，“无资金、无实权”的乡镇政府无法通过制度化的手段强制村干部为其提供帮助，只能通过人情、面子等非制度化的手段。而村干部为乡镇政府提供“帮助”既利于乡镇政府“协调性”工作的完成，也益于帮助村级组织和村干部获得年终奖励，这是在后税费时代，村级组织的主要经费来源。所以村干部愿意买乡镇政府的面子，不辞劳苦地为乡镇政府提供帮助，这就是合作型的乡村关系。

五、结语与讨论

中国乡村关系是中国乡村治理治乱兴衰之真实写照，理顺中国乡村关系推动中国农村治理体系与治理能力现代化的基础。新中国成立以来，国家权力对乡村社会的控制有张有弛，受国家发展战略的影响，中国乡镇与村的关系由原来的管控型逐渐向合作型转变。新时代背景下，受经济全球化、工业化与城市化的影响，中国乡村特别是边缘乡村呈空心化发展；乡镇政府也随着财权被上收、机构人员被精简而逐渐显现出空壳化运营的特点。这种背景下要更好地贯彻落实乡村振兴战略，推动城乡融合发展，正确把握乡村关系就显得更加重要。

【参考文献】

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