生态补偿机制的法治正义思考

潘嘉斌

【摘 要】2012年安徽省与浙江省就新安江流域环境治理启动国内首个跨省流域生态补偿机制试点，备受瞩目的“亿元对赌水质”最终发展成为横向生态补偿的“新安江模式”范本，并被推广应用到两省省内诸多环保问题的解决和国内其他跨流域综合治理上。在全面依法治国的背景下，以环境正义为出发点和衡量标准，除了算好生态账和经济账，还要算好权利义务的法治账，通过分析安徽在流域综合治理的政策和行政行为、结合国内其他地区生态补偿机制运行的现状，反思总结其中的法治正当性价值。

【关键词】生态补偿机制；跨流域生态；环境治理；法治正义

自然生态系统的存在是人类文明发展的起源和基础，其覆盖范围有着广泛性和自然性的特点，非先天形成的行政区划因其人为性和封闭性，注定无法靠集一省一市之力就可以完成全面的管理和治理工作；也因为各自的地理区位造就的固有环境条件，不同区域的生态禀赋存在先天差异，因此，生态补偿机制成为当下各区域探索协调双赢的共同选择。生态补偿机制也与城市带、经济发展走廊的互惠思路相对接，成为跨地区环境治理和生态保护的一种重要表现形式。

生态补偿机制指的是，不同区域在共享河湖水域或大气环境的地理背景下，通过一定时期内的生态监测确定环境状况，在达到技术标准时由受益方向损失方（通常是下游补偿上游）支付相应经济补偿的一套合作体系。其目的在于以经济利益换取生态利益，以优质生态换经济发展，迫切需要优良环境的相对发达地区通过转移支付的方式促使有能力进行生态源头治理的欠发达地区加强生态保护，来实现可持续发展和区域协调发展的最终目的。

一、生态补偿机制理论与现实的发展

生态补偿机制由顶层设计和省级部署即中央和地方两个模块组成，同时也是宏观规划和基层实施这一理论与实践的结合。

新安江生态补偿机制的具体内容为：以流域断面水质为考核标准，如果经测评，断面流域水质达到标准，浙江向安徽支付1亿元用于流域治理；反之安徽向浙江转移支付一亿元资金。截至2019年，新安江生态补偿已进入第三轮，两省在流域生态补偿领域形成的“新安江模式”成为跨流域环境治理乃至全国范围内改革开放的经典案例。

早在2011年2月，習近平就曾对新安江与千岛湖水资源保护工作作出重要批示：“浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”。2012年安徽与浙江两省政府达成协议，开展新安江流域生态补偿，由中央财政和安徽、浙江两省共同设立新安江流域水环境补偿基金，以实现经济发展和生态保护的双赢。

安徽省委省政府也十分重视新安江流域生态补偿机制建设的成果转化和经验推广，坐拥长江淮河两大水系的安徽，为贯彻五大发展理念、建设和谐宜居的美丽安徽，先后出台了《关于全面推广新安江流域生态补偿机制试点经验的意见》、《安徽省环境空气质量生态补偿暂行办法》、《关于全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见》等，致力于通过一线打通一面，完成守护绿水青山的生态攻坚战。

然而，本着严谨务实的态度，我们应当思考生态补偿机制是否因高层关注而高举“治理典范”的大旗可以一路绿灯，畅行环境法治的各环节流域生态补偿应当从环境法治角度力求建立日臻完善的科学体系。

二、生态补偿机制的法治正义分析

生态补偿机制脱胎于经济学中的产权思想，由环境产权发展而来，是建立在环境资源价值基础上的生态-经济互换。流域本身由于其提供自然生态服务功能而具有生态环境价值，其环境容量的稀缺性也决定了其具有一定的环境资产价值（刘玉龙，2011）。我们都知道，一味地放任产权扩大，必然带来资源过度消耗和公共利益的减损，生态补偿就是在限制发展权利的基础上，加以适当的调整以避免“公地悲剧”，所以生态补偿必须要注重公平正义。

（一）生态补偿机制的立场正义

分析一个事物的合规性，首先要看它的法律关系。生态补偿机制中的客体无疑是可以用于交换的环境权益和经济权益。然而，经济权益可以通过货币进行量化，环境权益却难以明确数量质量。皖浙两省以流域断面水质为核心评价标准，但这并不意味着流域断面水质就与环境权益划等号，毕竟生态环境的优劣不是仅仅靠数据就可以被评判的。

紧接着，参与生态补偿的主体更有待商榷，众所周知，政府的公权力来源于公民权利的让渡，然而在关乎生存与发展的核心利益上，政府直接成为制定补偿方案、实施补偿机制的主体，这一点可能是存在权力授予的欠缺和制度设计的缺位的。

（二）生态补偿机制的过程正义

过程正义的焦点是政府间区域合作协议的法律效力问题。现实中，各地方政府间的合作完全回避明确政府间区域合作协议的性质，在行政法学学者们仍对行政协议存有争论的前提下，不给出法治正义的指引，生态补偿机制的运行难免会迷失方向。

对于行政协议的定义，有学者认为是行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而相互意思表示一致达成的双方行政行为（杨临宏，1998）。在生态补偿机制中，行政协议的属性并未得到明确，实践中的皖浙两省的合作，其实质是地方政府间横向生态补偿的形式，对于性质界定和法律保障还处于滞后阶段。

（三）生态补偿机制的结果正义

杭州不论是发达程度还是政治地位都要优于上游的黄山，“新安江模式”下的生态补偿，最初也是由浙江先提出来的，彼时间下游地区确实饱受恶劣水质之害，上游地区的粗放发展严重影响下游群众的生产生活。而在前两轮试点中，黄山市实施了整治新安江支流、划定鱼禽禁养区、关闭沿江部分养殖场、叫停网箱养殖等具体措施，从结果上看此时上游地区放弃经济发展机会，用壮士断腕的行动换取本区乃至区外的优质生态。

发展的权力是与生俱来的，因天赋人权的基本原则而必须平等和相互尊重，在下游地区得益于政策开放而实现经济腾飞和产业升级的大背景下，不应由上游地区背负生态养护和修复的历史负担，上下游之间的互助应超越民法概念中的相邻关系，从单一经济补偿向全方位多领域开展合作。

三、跨流域環境治理的思考

纵观全国各地的跨流域生态补偿机制的尝试，我们在总结成功经验的同时，也不难发现其中的隐情。针对其中暴露的问题，需要加以改进应对，这才是理论指导实践的理性思考。

（一）解决跨流域治理主体的资格问题

根据行政行为的划分标准，可以将政府间的区域合作协议认作是两个或两个以上行政机关联合做出的抽象行政行为——区域合作行政协议是行政机关之间订立的，但是其内容往往涉及到行政相对人的利益，尤其是专项的区域合作行政协议，其内容详尽，直接规定了行政相对人的权利义务（张晔2012）。如此一来，生态补偿机制即使各行政主体在各自行政区划范围内实施的行政行为，其过程可以被纳入依法行政的管理和监督轨道。

而更进一步的是，涉及民生的重大决策，应当补充人大的相关决议和授权，这不是仅保证所谓的程序正当，而是从立场正义的角度出发，确保生态补偿的天平不向一方倾斜。

（二）明确环境保护契约中参与方间的平等地位

已经运行的跨流域生态补偿多数为同级地方政府间横向的合作，但例如京津冀地区的一体化发展，就无法实现完全的平等，北京的首都地位，潜移默化地将虹吸效应最大化、不由自主地降低辐射带动的最低值。在环境保护问题上，北京不仅欠着河北的经济账，还欠着生态的历史账。

因此在环保领域，弱化行政级别，或尝试由各地政府设立平级的专门性的生态补偿运作单位，作为被授权的行政机关或事业单位，负责和其他地区对接、协商、执行生态补偿的具体落实。由此一来，可以有效杜绝因级别高低带来的“以大欺小”、“恃强凌弱”问题。当然最重要的，是在做战略规划时，中央层面就不能将生态优质区默认为都市圈的自留地，应消除“后花园”思维，向牺牲发展权利而贡献出绿水青山的生态区做一定的政策倾斜和重大经济补助。在认识上摆正位置，在思想上确立平等发展观是区域生态互助发展的重中之重。

（三）建立生态补偿机制的科学评价体系

事实上，在“新安江模式”的盛名之下两省早先关于水质标准的依据还存在争议。安徽认为，新安江在该省流域形态为河流，应当按照河流水质标准进行测量；而浙江认为新安江下游的千岛湖属于湖泊型水库，应执行湖泊检测标准。两省的水质评价标准相异直接影响补偿的认定，在试点初期，类似问题还有检测治标不明确、监测内容不能协商一致，缺乏资金保障等。

可见，明确评价标准是对生态补偿双方的鼓励和保障。居中才能客观，独立才能公平，既然中央部委作为牵头部门为两省做了牵线搭桥的中间人，也可以并应当居中评判——例如，由中央环保行政部门细化不同断面点的水质评价标准，发展改革部门评估两省在经济发展-生态保护两方面的正负发展得失，财政行政部门作为转移支付的出纳员按检测所得的达标报告况决定具体支付金额。由较高一级的行政机关参与裁判可以最大限度的减少生态补偿执行过程中的矛盾分歧、避免扯皮，做出公正的、利于两方的生态补偿结论，权力分置、第三方评估的操作也符合公平正义的基本法治原则。

当然，这种评价体系还应当包括监督机制，既要有对参与生态补偿的人员的监察监督和纪律检查，还要有对专项补偿资金、生态转移资金等环保经费进行追踪的审计监督。因为我们所追求的“新安江模式”不光是一张自然名片，还应当是经得起历史检验的社会治理经验。

我们欣见，不论是归结于“新安江模式”的指引，还是得益于党和国家决策和引导，各地都做出了跨流域生态补偿的努力，越来越多的“新安江模式”在跨行政区的流域范围内落地生根。流域综合治理通过资源互换、以经济换空间、以金钱偿付生态，不同流域之间可以达到生态共生、共稳、共享，并最终实现流域和谐，这即可以证明流域生态补偿可以在探索中不断完善并被复制推广。

党的十八大以来，生态文明步步书写华彩篇章，建立生态补偿机制，已成为建设生态文明的重要制度保障。“新安江模式”下的生态补偿理论和实践将作为根基厚植于生态环境保护的全环节，并指引我们在中国化的跨流域环境治理道路上继续阔步前行。

【参考文献】

[1]吴江海.跨省生态补偿探索双赢之路 [N]，载安徽日报.2011年3月21日B1版..

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