世界一流大学高等教育经费模式及其对我国的启示

郭秀云

〔摘要〕 建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。目前我国高等教育经费供给有限与需求进一步加大之间的矛盾日益严峻。通过对以世界一流大学为载体的美国、英国、日本三种典型的高等教育经费模式的研究发现，健全法制体系、建立相对独立的第三方机构拨款机制、完善社会捐赠与多层次资助体系，是美、英、日三国高等教育经费在提供主体与提供方式方面的共同特点。受此启发，可从健全多元化融资法律、法规，完善绩效拨款与捐赠机制，平衡学费与资助体系三方面着手，进一步推进我国高等教育的“内涵式”发展。

〔关键词〕 世界一流大学;高等教育经费模式;内涵式发展

〔中图分类号〕F812   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）03-0058-07

党的十九大报告把“建设教育强国”确定为“中华民族伟大复兴的基础工程”，并将“加快一流大学和一流学科建设”作为“优先发展教育事业”的重要内容，吹响了新时代“双一流”建设的号角 〔1 〕。以世界一流大学为载体，通过对以美国为代表的市场主导型高等教育、以英国为代表的政府与市场并重驱动型高等教育和以日本为代表的政府主导型高等教育三种典型高等教育经费模式的梳理，探索高等教育自身发展规律，对于优化我国高等教育经费模式、加快实现高校“内涵式”发展具有重要的启示作用。

一、世界一流大学的高等教育经费模式分析

“教育兴则国家兴，教育强则国家强”。世界各国现代意义上的高等教育，由于起源不同、所处的政治经济体制不同、所采用的财政管理机制不同，其经费模式也存在一定的差异，呈现出多样性。

（一）市场主导的美国高等教育经费模式

美国的市场经济尤为发达，高等教育领域亦如此。美国的高等教育體系，成就了为数众多的世界一流大学，为美国社会、经济、科学技术发展以及国家安全提供了重要支撑。20世纪60年代，美国高等教育进入大众化阶段，其规模和结构基本趋于稳定，并更加注重内涵式发展。

1.教育经费提供主体方面：分权体制下的宏观管理。美国的市场经济体制已经非常完善，在财政分权化的管理机制下，美国联邦政府以征收个人所得税与社会保险税为主，州政府以征收关税为主，地方政府以征收财产税为主，其中，财产税的75%被指定用于教育 〔2 〕。在高等教育领域，美国公共教育经费由联邦、州、地方三级政府共同提供。对于公立高校，联邦政府分担的经费比例为15%左右，州政府分担40%左右，地方政府分担3%左右。对于私立高校，联邦政府分担的经费比例为10%左右，州政府分担2%左右，地方政府分担1%左右。由此可见，美国政府是通过有限的财政拨款对各高校进行“政策引导”的。美国高等教育经费由政府、社会和私人三者共同承担，其中社会与私人是美国高等教育经费的重要提供者。

2.教育经费提供方式方面：高度竞争的市场机制与完善的捐赠机制。由于诞生在高度竞争化的市场经济体制中，美国的高校需根据市场供求水平，制定合理的发展战略，并树立良好的社会形象，以满足社会公众对高等教育的需求 〔3 〕。进入20世纪90年代，美国联邦政府用于高等教育的经费明显减少，公共教育经费占国内生产总值的比重从9%下降至5%左右，高校经费的供给主体逐步由政府向社会和私人转移 〔4 〕。

美国《高等教育纪事报》的统计结果表明，近年来虽然政府在高等教育领域的拨款逐年减少，但政府拨款在高校教育经费来源中依然占居着主要地位。除少量的直接拨款外，政府对高校的财政拨款主要是通过市场机制，以竞争性的科研经费和对学生资助的方式，进行资金分配。在科研经费方面，政府先将经费下拨给国防部、农业部、能源部和国家科学基金会等机构，各高校按照自愿原则进行申请，由相对独立的第三方评审机构进行筛选，并签订合同，这样的市场竞争机制促使美国各高校更加注重科研水平的提高。在对学生资助方面，美国政府向高校学生直接提供奖助学金和低息贷款，各高校通过竞争方式，吸引获得政府资助的学生前来就读，从而间接地获取财政拨款。除此之外，美国高等教育经费得益于国家发达的慈善事业、宽松的校友捐赠机制，以及计划捐赠、遗产捐赠等多样的捐赠形式，其中校友捐赠是高校发展的最强大助力。

以美国的世界一流大学哈佛大学为例，从哈佛大学2014-2018年度财务报告中的数据可看出，政府对哈佛大学的拨款比重呈现逐年递减趋势，从2014年的16.8%下降到2018年的16.1%。与此同时，学费收入占学校总收入的比例从26.2%上升到27.6%。捐赠与投资收益规模增长显著，从2014年的21.1亿美元，上涨到2018年的24.9亿美元，在美国高等教育经费中的占比稳定在50%左右。

（二）政府与市场并重驱动型的英国高等教育经费模式

作为现代高等教育发源地之一的英国，其高等教育模式是从早期的教会大学发展而来的。1889年英国政府开始非制度化地向高校提供教育经费，1902年英国议会正式立法明确了地方政府在高校学生资助中的责任。20世纪末，英国的政府公共财政支出难以满足高等教育需求的增长，英国政府开始调整高等教育经费融资政策，从此英国高等教育从免费向收费进行“转型”，逐渐形成了政府与市场并重驱动型的高等教育经费模式。

1.教育经费提供主体方面：单一制分权下的高度自治。受君主立宪制政治体制的影响，英国政府的财政体制为单一制的分权式管理，中央政府的财政收入约占国民生产总值的40%，通过转移支付向地方政府进行拨款，但不干涉其具体事务 〔5 〕。因此，英国高校具有高度的自治权，政府仅通过拨付经费对其进行宏观治理，并通过成立相对独立的第三方治理机构“高等教育基金委员会”对高校教育经费进行监管与规制 〔6 〕。高等教育基金委员会与公平入学办公室、高等教育质量保证局、学生贷款公司等社会非营利组织紧密联系，通过政策、资助、问责等手段引导高校和市场充分互动。高等教育基金委员会的主要职责是采用“核心拨款+边际拨款”的竞争性拨款模式，对高校定量分配政府资金，并通过绩效问责制促进高校治理变革 〔7 〕。

2.教育经费提供方式方面：学费与资助体系的均衡发展。2006年英国政府大幅度提高学费标准，从每年1 000英镑上调至3 000英镑，同时允许不同高校对学费进行差别定价 〔8 〕。2012年英国高校的学费上限标准再度提高到每年9 000英镑。虽然英国高校收取的学费较高，但学费仅占英国人均年收入的10%左右。在收取学费的同时，英国政府实行了按家庭收入情况给予资助的政策。家庭年收入低于15 200英镑的学生可获得全额资助，免费入学;家庭年收入在15 201～21 185英镑之间的学生可得到部分资助 〔9 〕。英国教育与技能部统计数据显示，2001年仅有35%左右的学生需要依据国家规定全额交纳学费 〔10 〕。再者，英国高校根据学生国籍的不同，收取学费的标准也不同。2018年牛津大学本科第一年，英国和欧盟学生的学费为9 250英镑，因政府提供了全额的学费贷款，所以这些学生的学费实际由贷款先行支付;而学校向其他海外学生收取的学费在24 750～34 678英镑之间，其中临床医学专业的学费更是高达37 440英镑 〔11 〕。另外，为了保障高等教育的公平性，英国政府一方面为高校学生设立了1.5亿英镑的奖学金;另一方面又为高校学生提供了优惠的贷款政策，并规定当毕业后年收入超过2.1万英镑的时候才开始偿还，而且每年的还款金额不得超过当年总收入的9% 〔12 〕。

以英国的世界一流大学牛津大学为例，从牛津大学2013-2018年度财务报告中的数据可看出，牛津大学的年收入总额均超过10亿英镑，年均增长率为10%左右。2018年牛津大学首次将出版社收入纳入年收入中，由此该年学校的总收入高达16.67亿英镑。对牛津大学这六年的收入来源进行分析后发现，政府拨款一直比较稳定地保持在1.8～1.9亿英镑之间。学费收入从2013年的1.97亿英镑上涨到2018年的3.19亿英镑，占年度总收入的比重一直维持在19%左右。科研经费从2013年的4.36亿英镑持续增长至2018年的5.76亿英镑，涨幅高达32%，占年度总收入的比重在35～40%之间。通过进一步对牛津大学2018年的科研经费剖析，发现来自本国的资助为4.1亿英镑、欧盟的资助为8 150万英镑、非欧盟的资助为8 530万英镑。由此可见，牛津大学的科研经费不仅获得了英国政府的大量拨款，也吸引了世界资本的不断注入。投资方面的收入从2013年的600万英镑增长至2018年的3.25亿英镑，来自捐赠方面的外部收入从2013年的4 950万英镑增长至2018年的9 440万英镑，投资与捐赠方面的收入已成为牛津大学收入来源的重要补给，为牛津大学的发展提供了关键性的支持力量 〔13 〕。

（三）政府主导的日本高等教育经费模式

日本是典型的政府主导型高等教育。自明治维新以来，日本国公立大学的管理模式受欧洲影响较大，私立大学的管理模式受美国影响较大，二者相辅相成、共同构成日本现代高等教育体系 〔14 〕。

1.教育经费提供主体方面：立法完善的融资机制。受议会内阁制的政治体制影响，日本是典型的立法、行政、司法三权分立的中央集权制国家。在财政收入方面，日本政府的主要收入是税收，中央政府掌握多数税种，地方政府共享少数税种 〔15 〕。日本《学校教育法》规定，“学校的设置者……除了法令特别规定之外，应负担其学校的经费”。在日本的高等教育中，国立大学的教育经费主要由中央政府承担，公立大学的教育经费主要由地方政府承担，私立大学的教育经费主要由学校法人承担 〔16 〕。日本通过制定《教育基本法》和《特别会计法》落实和保障了高校收费的自主权。《国立大学学费和其他费用条例》规定，国公立大学可在标准学费额度上自主调整10%。经济合作与发展组织2018年发布的统计数据显示，日本国公立高校学生人均教育支出为5 218美元，约占日本人均GDP的13%左右 〔17 〕。2003年日本政府通过制订《国立大学法人法》，在法律层面上赋予国公立大学法人资格，明确划分政府与高校的权限与责任，提高了高校经营的自律性 〔18 〕。在法律政策的驱动下，通过法人化的治理模式，日本国公立大学充分发挥了自身发展的积极性，拓宽了经费筹措的渠道，减轻了政府的财政负担，极大程度上满足了社会公众对高等教育的需求。

2.教育经费提供方式方面：竞争性与策略性并存的拨款模式。2004年为缓解高等教育公共财政供给的不足，日本政府对高校进行了全面的“法人化改革”，实施“公式拨款”与“绩效拨款”相结合的拨款机制 〔19 〕。文部科学省依照《大学设置基准》中的规定，根据在校生人数等客观指标，参考上一年高校的收入与支出，核定本年度基准预算数，并将其乘以“效率化系数”与“调整系数”后的金额作为日常运作经费，同时增设“特别教学科研经费”，然后扣除高校自身收入后，作为“运营费交付金”进行一次性差额拨款 〔20 〕。科技厅专家委员会充分引入市场机制，根据第三方中介机构绩效评估的结果，对科研经费采用绩效拨款模式，实施“科学研究经费补助金”拨付。除此之外，通过实行对重点科研项目和优势学科的优先拨款，引导高校进行特色化发展，促进高校科研优势的形成。

以日本的世界一流大学东京大学为例，从东京大学2004-2017年度财务报告中的数据可看出，政府拨款始终是东京大学最主要的经济来源，虽然法人化改革后政府拨付的高校教育经费一直在减少，但通过实行更具弹性和灵活性的管理，东京大学的自主经营能力得到很大的提升，收入来源也更加多元化。从2004年到2017年的14年间，东京大学收入规模从1 771亿日元迅猛增长至2 347亿日元。其中，政府以运营费交付金方式拨付的教育经费，从2004年的861亿日元下降至2017年757.34亿日元，在日本高等教育经费中的占比也随之从48.7%降至32.3%;政府以科研费补助金方式拨付的科研经费，从238.80亿日元下降至229.48億日元;由于日本国公立大学学费标准的稳定，14年来东京大学的学生学杂费收入占年度总收入的比重稳定维持在8%左右。与此同时，来自捐赠、与企业合作的受托研究等形式的外部收入从234.31亿日元增长至538.15亿日元，附属医院收入从293亿日元增长至474亿日元，为人才培养、科研创新提供了保障。

二、与世界一流大学相比我国高等教育经费模式存在的差距

新中国成立70年来，我国高等教育经费投入呈几何倍数增长，从1952年的2.67亿元猛增至2016年的6 287.85亿元，极大地推动了高等教育事业的发展。尤其是近年来国家财政性教育经费支出的连续增长，更是满足了人民群众日益增长的接受高等教育的需求 〔21 〕。如图1所示，自2012年以来，我国财政性教育经费占国内生产总值的比重一直稳定在4%以上，2017年国家财政性教育经费更是高达34 207.75亿元。但在高等教育飞速发展的同时，与世界一流大学相比，我國高等教育经费在提供主体和提供方式方面依然存在一些差距。

（一）教育经费提供主体方面：多元化融资制度不健全

新中国成立初期，我国高等教育属于绝对意义上的公共产品，政府是高等教育经费唯一的提供主体。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，使我国高等教育经费的提供主体由单一主体向多元主体转变。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制 〔22 〕。1995年《中华人民共和国教育法》的出台，进一步将此项体制通过立法加以确认。但在实践中，我国高等教育经费融资制度仍然需要进一步完善。按照1996年原国家教育委员会等三部门共同颁布的《高等学校收费管理暂行办法》规定，高校收费标准不得超过教育成本的25%，但对于另外75%的成本补偿机制，缺乏制度性的保障 〔23 〕。高校融资制度的不健全，一方面给高校融资带来了不确定性与难度，另一方面，也增加了高校管理的财务风险。据我国高校教育研究机构的不完全统计，目前我国高校债务总量已高达上千亿元，并且大多数贷款已进入还款付息阶段，高校运行过程中的财务风险正在逐渐加大 〔24 〕。

（二）教育经费提供方式方面：拨款与捐赠机制不完善、学费与资助体系不平衡

高等教育经费的提供方式深受国家财政的影响，随着我国政治经济体制改革不断深化，特别是1994年分税制改革后，高等教育的财政拨款与预算管理机制、学费与资助体系均发生了显著改变 〔25 〕。

1.高等教育财政拨款机制有待完善。高等教育的财政投入方式，在某种程度上直接影响财政投入的使用效率。就目前而言，一方面，我国高校预算申报和审批的程序比较复杂，自2009年政府部门预算改革以来，高校更多地被当作政府机关进行财务收支管理，所有预算经费均须通过“二上二下”的编报流程方可被使用，这在一定程度上影响了资金运行的及时性与有效性。另一方面，“基本支出+项目支出”的财政教育拨款机制中，基本支出一般以学生和教职工人数为基准确定一个拨款额度，由学校根据需要安排支出;项目经费通常由政府财政部门和教育主管部门，根据高校的办学水平、社会影响、学科布局等因素进行部署。由于高等教育财政分配指标中未引入绩效因素，因此资金运行的效果不能被全面体现，这在一定程度上影响了高校自身发展的积极性与主动性。

2.高等教育经费的社会捐赠机制尚需健全。在美国，由于高收入累进税与高额遗产税的征收，政府通过2002年“财经法”与“个人所得税法”为社会捐赠制定了完备的优惠政策，鼓励个人对教育捐赠的支持 〔26 〕。在英国，企业对高等教育的捐赠额不仅可以全部从企业所得税的应纳税收中扣除，而且慈善信托类的机构还可以减免相应的资本利得税 〔27 〕。在我国，对于企业捐赠，根据《企业所得税法》规定，只有不超过年度利润总额12%的部分，方可在应纳税所得额中扣除。对于个人捐赠，税收优惠政策覆盖面更加狭窄，根据《个人所得税法》规定，给予个人捐赠的税收优惠政策主要集中在对农村义务教育及遭受严重自然灾害和贫困地区的捐赠，而对高等学校教育经费的捐赠并没有包含在内;而且个人捐赠额超过其应纳税所得额30%以外的部分是不能享受税前扣除的优惠政策，也不能向后结转 〔28 〕。这样的政策不利于我国高等教育事业的发展。

3.高等教育学费与资助体系发展不平衡。自从我国高校实行收费上学制度后，我国高等教育学费逐年增长，根据《中国教育经费统计年鉴》的数据可知，1999年我国普通高校年人均学费为2 769元，到2015年我国普通高校年人均学费则增加到7 164元 〔29 〕。当高校学费上涨至一定水平时，国家应当进一步健全高校学生资助体系，以保证高等教育入学机会的公平性。从资助的形式看，当前我国已通过奖助学金、国家助学贷款、师范生免费与补助、退役士兵学费补助、基层就业学费补偿贷款代偿、研究生“三助”岗位津贴、勤工助学、特殊困难补助等多种形式，来解决高校学生的学费及生活负担问题。从资助的力度看，2006年到2017年近12年来，我国高等教育人均受资助金额从1 065元增长至2 457元;资助学生总人数从1 530.27万增加到4 275.69万，教育“惠民”政策落到了实处 〔30 〕。目前我国业已建立起多元化的高等教育资助体系，但从资助主体看，社会资金的投入比重仍然较少。如图2所示，2017年我国高等教育资助资金总额为1 050.74亿元，其中，中央与地方财政拨款508.83亿元，占比48.43%;银行发放国家助学贷款284.20亿元，占比27.05%;高校从自身事业收入中提取用于资助的金额为238.21亿元，占比22.67%;企业等社会各界捐助资金19.50亿元，占比1.85%。2012-2017年度中国学生资助发展报告统计数据显示，近6年来，高校学生受社会资助的占比一直处于最低水平，平均不超过2.5%，并呈现逐年递减的趋势①。

三、世界一流大学高等教育经费模式对我国的启示

“百年大计，教育为本”，我国目前正处在全面建成小康社会决胜阶段，认真汲取世界一流大学的办学治学经验，结合我国高等教育的发展实践，建设具有中国特色的世界一流大学，不仅是强国崛起的必然要求，也是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。

（一）教育经费提供主体方面：健全多元化融资法律、法规

健全法制体系，重视运用法律手段来保障高等教育经费提供主体的多元化，是美、英、日三国的共同特点。美国高等教育的形成、发展、强盛无不渗透着一种法治化力量，美国通过19世纪的《莫里尔法案》《海奇法案》、20世纪的《国防教育法》《高等教育法》等法律法规，基本上完成了高等教育经费供给的立法体系建设 〔31 〕。英国通过1902年《教育法》《教育改革法》、1962年《教育法》、2017年《高等教育与研究法》等法律法规的制定，充分运用法律手段有效保障了高等教育经费的充分供给 〔32 〕。日本通过出台《教育基本法》《学校教育法》《文部省设置法》《国立大学法人法》等一系列法律、法规，一方面增强了高等教育经费的供给能力，有效保障了高校的教学质量和科研成果;另一方面为高校“依法治校”奠定了坚实的基础 〔33 〕。受此启发，我国政府应基于治理理念，完善国家高等教育财政政策和优化资源的分配机制，在《中华人民共和国高等教育法》的统领下，制定更多高等教育投资、融资等方面的法律、法规，保证高等教育融资法律的可操作性，加强教育经费投入机制的公平度与透明性。政府应通过加强对高等教育融资制度的设计，充分发挥宏观政策和经济杠杆优势，逐渐完善我国高等教育经费提供主体多元化发展模式，进而提高高等教育资源配置的公平与效率。

（二）教育经费提供方式方面：完善绩效拨款与捐赠机制、平衡学费与资助体系

在高等教育经费拨款机制方面，为了保证拨款的公平性、提高拨款的使用效率，美国、英国与日本的高等教育经费拨款机构，除了政府外，还引进了相对独立的第三方机构 〔34 〕。在美国，高等教育的财政拨款，是由各州的高等教育协调委员会按照全面绩效、招标合同等拨款模式来进行资金分配的 〔35 〕。在英国，高等教育的财政拨款主要是通过高等教育拨款委员会，依据零基预算的固定公式对高校进行绩效拨款 〔36 〕。在日本，则是由国立大学财务经营中心、科技厅专家委员会运用竞争性与策略性并存的拨款模式对高等教育资金进行分配的 〔37 〕。在我国“基本支出+项目支出”的高等教育财政拨款机制中，对于基本支出的资金分配，可以根据我国具体国情酌情借鉴日本策略性的拨款模式，运用倾斜分配的方法，拨付正常开展教学工作的保障经费;对于项目支出的资金分配，可以借鉴英美国家的绩效拨款模式，根据第三方机构的评估结果，进行科研经费的划拨。为深入贯彻落实党的十七大“建设人力资源强国”的战略部署，我国政府应进一步完善高等教育绩效拨款模式，在具体绩效评价指标的设计上，重点从教学质量、科研质量、办学条件等方面选取核心指标，构建科学规范的高等学校分类分层评价体系，提高财政支持政策的针对性和效益性。

在高等教育经费的社会捐赠方面，目前在美国、英国与日本等发达国家，均有完善的社会捐赠机制，社会捐赠已经成为英美日的高等教育成本分担的重要资金主体。无论是美国的哈佛大学、英国的牛津大学还是日本的东京大学，都在高校教育基金会、校友会等机构中设置了专门的投资委员会 〔38 〕。我国的高等教育经费捐赠机制可借鉴其成功经验，一方面，政府可通过修订《公益事业捐赠法》，增加高等教育捐赠税收激励政策，加大对高等教育捐赠的税收优惠力度，鼓励企业和个人对高等教育捐赠的积极性，进一步扩大高校捐赠资金规模。另一方面，高校应加强教育基金会的专业化运作，通过聘用相关的投资公司及基金经理，对社会捐赠进行多领域、多样化的投资管理，确保资金保值增值，并由审计机构对捐赠资金的运营情况进行审计，把投资收益按一定比例投入到高校教育事业的发展中，加快中国特色、世界一流大学建设的步伐。

在平衡学费与资助体系方面，目前，美国、英国与日本等发达国家，均建立了完善的学费与多层次资助体系。我国政府可借鉴其经验，增强高等教育资源配置的有效性，首先完善生均成本的核算体系，使其能够真实反映高等教育资源的消耗水平;其次，根据社会经济发展的需要，以生均成本为标准，对于需求过热的高校专业适当提高学费水平，运用差别定价的调控手段，寻求高等教育产品的市场供求均衡;最后，针对我国国民收入差距过大的现状，充分考虑学生家庭的承受能力，进一步完善与学费水平相平衡的资助机制，使学费标准的上浮与资助的力度成正比，尽力消除因收费引发的教育不公平问题。在助学贷款方面，一是应当从法律层面上制定相关“国家助学贷款”政策，明确政府、银行、高校及学生的权利与义务，使得助学贷款的审批、发放、还款等环节都有法可依 〔39 〕。二是應当健全“个人信用系统”，实行银行、工商、税务、高校等部门的信息共享机制，约束学生的失信行为，降低信用风险 〔40 〕。三是应当针对违约行为制定相应的惩戒措施，同时，应设计灵活的还款方式，方便学生对贷款的偿还。由此，保障助学贷款的良性循环，保证资助资金能够使得更多人有效受益。此外，对于我国高校学生助学体系的构建，不仅要增强政府财政的投入力度，更要充分调动社会各界的积极性，运用多样化的资助形式，扩大民间资本的投入渠道，保障我国高等教育多元化资助体系持续、稳定发展。

〔注 释〕

①“2012-2017年度中国学生资助报告”数据显示，在对普通

高校学生的资助中，社会资助占比分别为1.85%、1.94%、2.36%、1.72%、3.18%、3.25%，根据以上数据计算得出高校学生受社会资助的平均占比低于2.5%。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 徐 芳