新时代乡村“微腐败"及其治理路径研究

孔继海 刘学军

[摘   要]新时代随着我国反腐败斗争向纵深推进，乡村“微腐败”问题开始进入公众视野。乡村“微腐败”问题由于相关法律缺失、监督不到位和制度失灵而陷入治理困境，呈现案件易发多发、手段和方式花样翻新、“抱团腐败”相对突出和涉及领域广之态势。必须坚持标本兼治，既要保持高压态势，严厉惩治乡村“微腐败”以“治标”，又要实现自治、法治和德治的融合，完善乡村治理体系，提升乡村治理能力，推进基层治理现代化以“治本”。

[关键词]新时代;乡村“微腐败”;乡村治理;自治;法治;德治

中图分类号：D262.6   文獻标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）03-0069-06

习近平在十八届中央纪委二次全会上指出，要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题[1]。党的十九大以来，全面从严治党取得新的重大成果，反腐败斗争取得压倒性胜利，群众身边的腐败问题——乡村“微腐败”开始凸显出来。乡村“微腐败”发生在老百姓身边，直接侵害群众切身利益，损毁党和政府的公信力，动摇党的执政根基，亟须有效治理。

一、新时代乡村“微腐败”的主要特点

乡村干部手中权力不大，被称为“小微权力”。“小微权力”是指“村级组织及村干部依法依规享有的对村级重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理等村务管理服务权力。”[2]乡村“微腐败”就是指由 “小微权力”引起的腐败行为。党的十八大以来，随着党的扶贫政策推进、国家惠农支持力度加大和乡村振兴战略的实施，大量政策利好和项目资金向农村下沉，土地征用款、基础设施建设款、支农惠农补贴、土地流转分红、民生建设项目等持续增多，“小微权力” 可调动的资源加大，一定意义上给“小微权力”寻租提供了机会。在实际工作中，掌握“小微权力”的村官在某些方面拥有很大的自由裁量空间，由于法律缺失、监督制约不到位、制度失灵等原因，乡村“微腐败”呈现出许多新特点。

（一）腐败案件易发多发

“小微权力”一旦任性，将侵害村民切身权益，直接啃噬群众获得感。2017年全国纪检监察机关共处分省部级及以上干部58人，厅局级干部3300余人，县处级干部2.1万人，乡科级干部7.8万人，一般干部9.7万人，农村、企业等其他人员32.7万人[3]。在看到反腐败工作取得巨大成绩的同时，发现农村干部、企业人员的腐败占到62%以上。“要坚决整治群众身边腐败问题，重点整治侵害群众利益的‘蝇贪。‘蝇贪成群，其害无穷。”党的十九大以来，全国共查处群众身边腐败和作风问题23.87万个，处理31.6万人[4]。整治群众身边腐败问题，重点在农村。

（二）贪腐手段和方式花样翻新

乡村腐败大多金额不大，其特点一是小，二是多，所以称为“微腐败”。新时代随着扶贫推进和乡村振兴战略实施，“微腐败”呈现出手段多样化，方式花样翻新的态势。2017年12月7日，中央纪委监察部网站通报52起侵害群众利益的不正之风和腐败问题，其中“侵吞拆迁补偿款”“违规套取工程资金”“套取国家粮食直补款”等动用群众补偿款的问题超过通报总数的一半;“违规发放扶贫资金”“识别扶贫对象不精准”“套取国家扶贫专项资金”等涉及扶贫领域的违规问题12起[5]。有些乡村城镇化进程加快、征地拆迁力度大，甚至出现 “小官巨腐”现象。例如，安徽省淮北市烈山村原党委书记刘大伟，任职十余年间，将村集体资产通过各种渠道转移、侵吞，变为私有，涉案金额高达1.5亿元;湖南省益阳市高新区东部产业园鱼形山村原党支部书记刘云贵利用职务便利，先后4次挪用该村征地补偿款共计1330万元，供亲友进行营利活动[6]。“微腐败”也可能成为“大祸害”，直接损害的是老百姓切身利益，挥霍的是基层群众对党的信任。

（三）“抱团腐败”相对突出

中国社科院发布的《反腐倡廉蓝皮书》指出，腐败主体从个体向团伙化蔓延，窝案串案较严重，成为贪腐发展的新走向[7]。从近年来查办的乡村腐败案件来看，村干部共同违纪案件、窝案串案较多，表现为共同贪污、共同挪用、共同渎职，致使办一案、挖一案、带一串的现象多发，“抱团腐败”突出。尤其是在经济相对发达地区，由于城市化进程中巨额的拆迁补偿、升值的集体资产，很容易使一些村干部抱着盲目攀比、法不责众、“不拿白不拿、拿了也白拿、他拿我也拿”的心理，往往沆瀣一气、利益均沾，形成基层“塌方式腐败”窝案。例如，村民的山林租赁款，想分就分;村里的建设水井款，说占就占。浙江省天台县隔水江村9名村干部利用山地被租用的便利，将集体财产占为己有。9人因犯职务侵占罪被法院一审判处有期徒刑[8]。这类案件形成了利益共同体，发现难，查处难，一旦案发，村干部几乎“全军覆没”。

（四）贪腐涉及领域广

长期以来，村级自治组织一直处于政府监管的边缘地带，村两委“一把手”往往掌握着村庄管理的绝对话语权[9]。不少农村基层组织财务管理混乱，不记账、不查账，公共财物怎么用，全凭村干部说了算，导致村干部以权谋私、搞特殊化，侵占集体财产现象频发。从经济和社会民生领域看，涉及科技扶贫、危房改造、征地补偿、退耕还林和出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地以及低保五保供养、救灾救济、养老保险等。从政治领域看，村干部换届选举中还存在贿选以及黑恶势力影响问题。贿选是候选人及其亲友直接或指示他人用金钱、财务或其他利益收买选举人、选举工作人员或其他候选人的行为。如河南省焦作市温县岳村街道方头村原村委主任朱白根贿选问题等。黑恶势力则是通过非法手段，如恐吓、打击报复等威胁群众安全以达到获得不正当利益的目的，黑恶势力渗透到村“两委”班子中横行乡里，严重影响当地农村政治生态、经济发展和社会稳定。山东省在2018年9月扫黑除恶专项斗争“第一阶段”中严肃查处把持基层政权的黑恶势力及其“保护伞”，共调整村党组织成员238人，其中调整199名村党组织书记，刑拘13000余人[10]。

二、乡村“微腐败”的成因

（一）监督不到位

首先，上级监督没到位。在“乡政村治”实践中，全面从严治党“两个责任”在国家权力机关体系压力传导日益增强，但到了非行政权力体系的村民自治层级，存在着压力传导不到位现象。乡镇党委注重对村“两委”进行事务安排，有效监督制约不够;乡镇纪检监察也存在力量不足、执纪监督问责不到位。另外，纪检监察机关对村干部处理偏轻，震慑力不够，导致违纪成本较低;同时，执纪监督审查的“后半篇文章”做得不够，发挥查办案件的“治本”功能不够，案件查了就查了，一处分就万事大吉，没有在警示教育、查找漏洞、建章立制方面下功夫。其次，同级监督没效力。同级监督包括村党组织对村民自治组织的监督和村干部之间的相互监督。由于村党组织和村委会在同一体系内工作，村干部都是本村人，不愿因监督而伤害彼此关系，相互监督的效果没有保证;村民自治组织运行虽然规定了一定的办事程序和规章制度，但由于权力过于集中，村级重大事务往往少数人说了算，使村干部相互之间的监督流于形式。最后，村民监督没效用。由于村务信息公开不全，监督渠道不畅，乡村社会又是“熟人社会”，许多村民不愿监督、不敢监督，相比对村干部进行监督，农民更关心自己的经济利益，有劳动能力的人大都选择外出打工，留守的大多是老人、妇女和儿童，难以对村干部形成有效监督。

（二）法律缺失

长期以来，法制建设滞后于经济社会发展是乡村腐败丛生的一个重要原因。目前，我国仍缺乏一部针对腐败治理的“反腐败法” ，同时“村级组织没有法定行政管理职权”的体制，往往使现行法律对乡村“微腐败”既无可奈何，又无能为力。在犯罪主体上，村干部只有在協助政府从事行政管理时，才符合法律规定的“其他依照法律从事公务的人员”，进而成为贪污、挪用公款、受贿等犯罪的主体，否则只能按职务侵占或公司、企业人员受贿等罪名处罚，惩处力度也小得多。在案件管辖上，村干部只有在7种协助人民政府从事行政管理的情况下，其“贪污、受贿和挪用公款等犯罪”才由检察机关管辖;而在管理村民自治事务过程中，其“利用职权侵占集体财物、挪用集体资金”的问题由公安机关侦查。管辖权的交织，往往导致检察机关和公安机关“两不管”的状态。这样就出现现行反腐法律法规对农村“微腐败”治理有很多模糊之处，震慑力不够，导致村“两委”干部违法犯罪成本较低，存在侥幸心理。

（三）制度失灵

村民自治制度不健全，执行乏力是腐败现象高发的一个客观原因。首先，民主管理制度不完善，执行乏力。在乡村具体事务管理中，有的乡村有章不循，财务制度形同虚设，财务人员往往出纳、会计一人兼任，几乎没有接受过系统的财务知识培训，没有能力对村级财务进行有效管理。有的财务人员听命于村党组织书记或村委会主任，甚至同“一把手”串通一气，共同侵吞国家或集体资产。其次，在村级重大决策上，村党支部书记、村委会主任“一肩挑”现象很普遍，权力过分集中，“一言堂”现象很严重。最后，村务公开制度在具体执行中也未落实到位，一些乡村存在不想公开、不愿公开、不敢公开的情况，或者一些重大事项该公开不公开，或者公开的内容不全、时间不及时，公开的范围有限，这样就为村干部“暗箱操作”打开了方便之门。

（四）内在约束乏力

内在约束乏力是村干部腐败的主观原因，内在约束主要表现在对法治的敬畏、对道德的坚守，对纪律的警惕，尤其表现为一种自我定力。目前农村的现状是，村“两委”干部年龄普遍偏大，文化素养整体不高，党纪法律法规学习培训机会较少，自觉学习主动性差，导致一些村干部理想信念缺失、宗旨意识差、党纪法律意识淡薄，缺乏对法律和村民赋予的权力的敬畏之心，权力使用任性，在重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等方面存在随意性。仍有不少村干部受传统“官本位”思想影响，把自己的职务当作敛财的渠道，加上收入偏低，心理失衡，不能抵制身边诱惑，吃拿卡要、违纪行为频发，在面对巨额钱财时内在约束乏力，走上违法犯罪道路。村干部自我约束定力的具体表现为对党纪党规、优良传统、道德规范的内化和坚守。正是由于对党纪国法外在约束的内化不足，同时自我约束又不严，才出现了乡村腐败的易发多发。

十八届中央纪委二次全会上，习近平明确指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[1]。这一重要论述阐明了产生腐败的根源在于权力滥用，乡村“小微权力”失去有效监督和制约也如同“脱缰的野马”，导致权力寻租、以权谋私、优亲厚友等腐败行为发生。

三、乡村“微腐败”的治理路径

新时代乡村“微腐败”虽然是由“小微权力”引起的，但并不意味着腐败的规模是微小的。党的十九大将“加大整治群众身边腐败问题力度”确定为基层党风廉政建设和反腐败斗争的重大任务。完成这项任务，必须坚持标本兼治，既要通过保持高压态势，严厉惩治“微腐败”以“治标”，又要通过实现自治、法治和德治的融合，完善乡村治理体系，提升乡村治理能力以“治本”。

（一）保持高压态势反腐，提高治标效果

新时代要尽快有效地遏制住乡村“微腐败”蔓延的势头，就必须继续保持高压态势，从强化追责问责、加大执纪监督巡察力度、规范小微权力运行等手段入手，提高治标效果，为治本之策发挥效力赢得时间。

1.保持高压态势，强化追责问责。严肃的追责问责是防治腐败的重要手段，“动员千遍不如问责一次”是十八大以来全面从严治党取得的经验总结。当前，乡村治理中全面从严治党任务依然艰巨，乡村腐败滋生的土壤还没有根除，保持高压态势仍是巩固反腐败斗争压倒性胜利的重要手段。只有严肃问责，依法追责，才能将反腐败零容忍、全覆盖、无禁区要求落到实处。在乡村治理中强化县乡（镇）党委对村级党组织追责问责，一是要健全追责问责压力传导机制，坚决落实“党政同责”“一岗双责”和失职追责的基本要求;二是要始终坚持抓早抓小，抓细抓常抓长，防止小问题变成大问题;三是要及时处理各类廉政风险，防止党员干部由违纪到违法甚至沦为阶下囚;四是要加大对重点领域、关键环节的问责力度，坚决惩治侵害村民合法利益的违纪违法行为。

2.完善监督体系，加大巡视巡察力度。完善监督体系，要引导和鼓励群众监督、舆论监督，把党内监督与党外监督、上级监督和下级监督结合起来，增强监督的实效性和长效性。巡视监督是党内监督和群众监督相结合的有效方式，要发挥好巡视巡察的“利剑”功能，以大数据信息平台为载体，建立健全市县乡巡视巡察联动体系，加大执纪监督巡察力度。把扫黑除恶专项斗争行动与加强乡村党组织建设以及社会治安综合治理结合起来，开展问题线索大排查，充分发挥信访主渠道、巡察“利剑”和明察暗访作用，利用举报电话、举报网络、手机客户端、微信、现场接访等手段，广泛收集群众的举报投诉，充分发挥群众的民主监督作用。市县乡三级纪委监察委针对腐败和作风问题，开展联动暗访、专题暗访，利用大数据监督平台比对分析，提高发现问题的能力，严查干部作风坏、用权任性、政策落实不力、为黑恶势力充当“保护伞”等问题，加大案件查处力度，使国家监察向基层延伸，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。

3.用制度清权确权，规范权力运行。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[11]（P91-92）。防止权力被滥用，在乡村就要从制度上规范“小微权力”运行，清权确权亮权，给“小微权力”穿上“透明衣”。在具体实践中，以县（区）为单位，充分发挥有关职能部门主导作用，坚持“于法周延、于事简便”原则，梳理基层在服务群众过程中行使的权力事项，对每项权力事项的法律法规依据、范围界定、办理主体、办理方式、时限要求、纪律规定等，建立制度予以明确，确保权力依法合规、边界清晰。按照透明、高效、便民原则，绘制县乡村三级权力运行流程图，将清单内容、办事流程、办理要求、办理时限等进行公开，提高“小微权力”运行的程序化規范化水平，阳光运行，透明用权，便于乡村“两委”干部执行，接受广大群众和社会监督。

（二）实现自治、法治和德治的融合， 从根本上治理乡村“微腐败”

党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[12]﹙P32﹚，指出了乡村有效治理的根本路径，从长远看，这一新思路也提供了治理乡村腐败的治本之策，即实现自治、法治和德治的融合，完善乡村治理体系，提升乡村治理能力，推进基层治理现代化。

1.坚持自治为本，发挥广大村民监督的主体作用。自治是乡村治理的基础，也是高级形态的治理。在乡村治理中实行村民自治，其宗旨就是要让村民当家作主，自我决策，自我管理，自我教育，自我监督。村民自治在某种意义上是广大村民在探索乡村治理模式中的主动创造与选择，村民自治强调村民的主体性、参与性，可以激发广大村民的自治热情，让广大村民创造自己的美好生活。新时代乡村社会成为国家投放社会建设资源的主要场域，返乡农民在家乡创业兴业逐渐增多，广大村民认识到自己是乡村振兴战略的最终受益者，不断增强主体地位和权利意识，完善乡村治理体系。

完善乡村治理体系，是有效防止“微腐败”的保证。首先，加强党的领导，充分发挥乡村党组织的领导作用。要加强县乡（镇）党委对村党组织换届工作的领导，把好干部入口关，把处事公正、懂农业爱农村爱农民、团结带领广大农民致富的先进分子推选出来，重点物色好党组织书记人选，为提升乡村治理能力提供坚强的组织保证。其次，要完善村民自治的各项制度，提高制度的刚性和执行力。在民主选举制度上，要完善村干部任期制度、村委会候选人提名制度、直选制度，杜绝贿选和操纵选举行为，用健全的制度体系防止“带病上岗”，防止权力“带病运行”;在民主决策制度上，要健全协商议事会、村级听证会、恳谈会等民主协商制度，提高决策的科学化和民主化;在民主管理制度上，严格落实村务公开制度，确保信息公开的全面性、完整性和系统性，消除信息盲区，这是防止腐败的基础性工作;在民主监督制度上，完善村务监督制度，健全村务监督机构，设立监督员队伍。最后，建立新乡贤参与村民自治的组织或平台，发挥新乡贤在基层治理中的监督作用，更加有效地推动乡村自治走向善治。

2.坚持法治为要，养成对法律的敬畏之心。法治是规则之治，无规矩不成方圆。法治既是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是治理乡村腐败的保障。新时代乡村社会人们之间的利益关系需要相应的力量加以调节，处在开放流动中的乡村社会依靠原来封闭社会的习俗来自我调节已经不够，需要成文法对人的权力加以界定，自治的本体需要法治来制约和规范“小微权力”运行。

运用法律治理乡村“微腐败”，需要在立法尊法学法守法上下功夫，养成对法律的敬畏之心。一是立法机关要研究制定农村干部反腐败的法律，修订和完善刑法、刑事诉讼法等相关法律，做到从源头上防治村干部腐败。二要加大普法宣传力度，完善农村法律服务体系，培育乡村干部和农民的法治理念，增强人们尊法学法懂法守法的思想意识和行动自觉。三要大力推动农村 “两委”人员依法依规管理村民自治事务，依法依规行使手中权力，自觉接受村民监督。四是加大执法力度，严惩村干部腐败行为。司法介入是具有威慑力量的反腐手段，对村干部腐败行为依法进行惩处，做到执法必严、违法必究，绝不手软。

3.坚持德治为基，形成风清气正的政治生态。德为法先，自律先于他律。治理乡村腐败，德治的基础作用不可或缺。德治主要调整人的内心，通过道德教化来改善人的良知，约束人的行为，形成遵守法律和社会秩序的自觉[13]。在治理乡村腐败中，要重视发挥德治的道德教化作用，使整个社会的空气里弥漫着道德的因子，这样才能够培育出守德自律的人，从而切实减少“微腐败”的发生。

“法之不行，自上犯之”。古代廉政文化强调为政者要注重自身的道德修养，从自身做起。发挥德治的道德教化作用，首先要加强乡村廉政文化建设，挖掘当地廉政文化资源，把廉洁人物的榜样故事、传统好家风家训和乡规民俗中的廉政箴言整理出来，建设廉政文化公园，制作廉政文化墙，同时利用微信、移动电视等新媒体方式经常推送“廉政党课”“廉政故事”等信息，让植根于中国传统的廉洁文化通过多种方式传播到乡村社会，内化到党员干部和普通群众的心坎上。其次要加大对廉政先进人物的表彰弘扬，让大家见贤思齐，从榜样中汲取力量，激发乡村干部坚守为民服务、造福于民的初心，坚定理想信念，践行社会主义核心价值观，做到为民务实清廉。最后要加强廉政文化教育，强化道德自律。完善乡村干部教育培训体系，注重廉政文化教育的针对性和实效性，筑牢拒腐防变的道德防线，树立清正廉洁的价值观，促进风清气正政治生态的形成。

參考文献：

[1]习近平.更加科学有效防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-23.

[2]陈  令，随  燕.农村小微权力良性运行的政治生态研究[J].山西青年，2018，（5）（下）.

[3]2017年全国纪检监察机关处分52.7万人[N].人民日报，2018-01-12.

[4]朱基钗.全面从严治党启新局[N].人民日报，2019-01-11.

[5]中央纪委通报52起侵害群众利益的不正之风和腐败问题[N].人民日报，2017-12-08.

[6]沙  璐.从纪委通报看基层腐败如何“雁过拔毛”[N].新京报，2016-08-08.

[7]姜  赟.铲除“抱团腐败”滋生的土壤[N]. 人民日报，2014-05-12.

[8]王  春，朱利明.抱团腐败以集体研究为幌子[N].法制日报，2015-03-25.

[9]刘振滨，林丽梅，曾起郁，郑逸芳.乡村治理进程中村干部腐败的成因及防治对策[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2016，（3）.

[10]马云云，崔  岩，廖雯颖.山东扫黑除恶第一阶段：调整199名村党组织书记，刑拘13000余人[N].齐鲁晚报，2018-09-26.

[11][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1995.

[12]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[13]江必新.构建“四治融合”的基层治理体系[J].人民法治，2018，（8）.

责任编辑：陈文杰

Abstract： In the new era， With the deepening of Chinas anti-corruption struggle， the issue of “micro-corruption” in rural areas has begun to enter the publics vision. The problem of “micro-corruption” in rural areas has fallen into a governance dilemma due to the lack of relevant laws， inadequate supervision and system failure， showing a trend of frequent cases， renovation of means and methods， relatively prominent “group corruption” and wide-ranging fields. Therefore， we must persist in treating both the symptoms and roots causes. We should not only maintain a high-pressure situation and severely punish“micro-corruption” in the countryside to “cure the symptoms”; but also realize the integration of autonomy， rule of law and rule of virtue， improve the rural governance system， enhance the ability of rural governance， and promote the modernization of grassroots governance to “cure the root causes”.

Key words： New Era， “Micro-corruption” in Rural Areas，Rural Gorernance，Autonomy Rule，Rule of Law，Rule of Virtue