大数据时代环境协同治理机制构建研究

梁贤英　王腾

[提要] 大数据正深刻的改变着社会，环境治理机制也需要适当革新。本文立足于大数据时代背景，以环境协同治理为依据，分别从政府、企业、公民的视角出发，探讨环境协同治理中各主体之间的作用，分析大数据对环境治理的不同主体间的影响，提出伴随着大数据与环境协同治理机制的深入契合，应构建主体联动机制、顶层推动机制、利益驱动机制和社会参与机制。

关键词：大数据;环境协同治理;机制构建

中图分类号：X37 文献标识码：A

收录日期：2019年4月3日

从党的十八大首次提出“美丽中国”、将生态文明纳入“五位一体”总体布局，到“青山绿水就是金山银山”的理念走进联合国，生态文明建设被提升至前所未有的高度，环境治理也被摆到一个突出的位置。从我国环境治理现状来看，仍存在着治理的碎片化、部门化与环保数据采集中“信息孤岛、数据鸿沟”等问题。互联网的飞速发展引发的数据大爆炸，将为国家的环境治理提供重要的数据基础，大数据与环境协同治理的深入结合，为打破环境监管体制中的桎梏，消除信息孤岛，倒逼环境治理改革，进而提升环境协同治理的效果提供了一个新的思路。

一、大数据与环境协同治理

麦肯锡环球研究院认为大数据是指大小超出了典型数据库软件采集、储存、管理和分析能力的数据集。朱建平认为大数据是超越传统数据系统的处理能力、只能通过网络技术来进行分析和获取其隐藏价值的复杂数据的集合。关于大数据的特点，也经历了一个不斷完善与发展的过程。Brian Hopkins提出大数据具有“4V”的特点，即多样化（Variety）、海量性（Volume）、高速性（Velocity）和易变性（Variability）。李文彬通过对我国大数据来源进行归纳分析，认为大数据呈现技术和社会的双重特点：一是技术层面的4V特点;二是社会层面的辐射性广的特点。张春燕认为，大数据除了学界普遍认为的“4V”特点，还具有数据处理更具复杂性（Complexity）的特点，即“4V+1C”。随着人们对大数据认识的不断深化，大数据特征也从最初的“3V”拓展到包括海量性（Volume）、多样化（Varity）、高速性（Velocity）、黏性（Viscosity）、精确性（Veracity）、即时性（Volatility）和多变性（Variability）的“7V”特征。

所谓环境协同治理，是指不同主体为了实现单个主体无法实现的环境治理目标，以相应的体制机制作为保障，以共识为导向，通过交流、协作等方式，共同治理环境的连续性过程。协同治理多产生于公共部门或者单一组织机构无法顺利解决某一问题的情况下，与传统的治理模式相比，在政策、责任、文化以及社会价值的角度均有特定的优势。我国环境污染及治理现状，决定了仅靠政府是很难达到理想效果，引入多元主体之间的协同治理是必然选择。不同组织与部门之间通过相互合作，明确利益协调与责任义务来发挥各主体优势、提升治理效果。地方和区域机构通过制造和传播关键信息、关键知识调动资源配置和社区团体的积极性，因此环境协同治理的实现不仅受到国家层面的影响，而且与基层政府的态度密切相关，但地方参与环境治理合作要以治理效用的提升为前提。政府不同部门之间也存在利益割据现象，通过协同治理，能够打破行政分割，弱化地方政府只看重地方利益的分割治理理念。公民的关注度与政府的重视程度呈正相关，提高公民的关注度能促进环境库兹涅茨曲线（EKC）拐点（加快经济增长与改善环境双赢）局面的提早出现。

大数据作为信息社会的“石油”和“富矿”，与环境协同治理相结合，将弥补政府决策中规划缺乏、参与薄弱、成本过高、信息不全、忽视公众需求等不足，为我国实现环境治理体系和治理能力现代化提供巨大的发展潜力和空间。如何通过大数据在环境治理中的应用总结环境治理经验、发现环境治理规律、预测环境污染趋势、辅助环保部门进行决策，并推动主体间在环境治理中的深度耦合与交叉创新，是环境治理中亟须解决的问题。

二、大数据时代环境协同治理主体

习近平提出，信息技术在推动社会发展，促进国家治理体系和治理能力现代化，满足人民日益增长的美好生活中的重要作用日益凸显。大数据与环境协同治理的结合，是渐进的动态过程，它通过深度挖掘和多维剖析海量的环境数据数据来发现背后所隐藏的有价值信息，改变了人们的思维方式与行为方式，也孕育着环境协同治理机制的变革，要实现多元主体协同的“善治”格局和治理绩效最大化，就要厘清政府、企业和公民之间的关系。

（一）政府主导。科层体系自我封闭和自我保护的天然属性，决定了政府在运作过程中会尽力避免外部力量的干扰。大数据时代网络技术的快速发展，涌现了大量的微权力行为体，民众因权力祛魅而变得理性，冲击并削弱了传统的行政壁垒，使传统权力走向了“终结”，这一现象使得科层体系的封闭运行以不可能，也不可逆，因此环境治理需要不同主体参与;另一方面，中国是外源性的现代化国家，社会组织健全程度和公众的成熟度还需要进一步提升的现实，决定了政治因素和政治系统在治理中占据主导因素是必然的。大数据时代，政府环保部门应紧跟时代的发展趋势，将大数据与环境治理深入结合，根据不同利益主体之间的多元诉求，积极研究环境大数据融合和共享方面的政策，通过政策支撑和战略保障，促进数据采集主体丰富化、手段创新化，统筹政府内部数据、互联网舆情数据等，做到“多流汇聚”，确保数据的完整全面，避免信息孤岛和烟囱;通过大数据平台的搭建，打破部门之间的数据壁垒，跨越政府内部的协同鸿沟，实现各部门横向和纵向的资源共享，加强数据的集成分析和综合应用，通过多元主体的共同参与全面系统地展示不同地区、部门、主体间对于政府环境治理、数据公开、职责履行等方面多样化、差异化、层次化需求，推动环保部门的决策从“业务经验”型向“数据驱动”型转变，使政府从污染防治为核心的被动式末端治理走向基于大数据分析的预防性环境治理，从依靠执法人员执法的环境治理走向依靠智慧系统的数据处理。因此，大数据时代政府有必要、有能力主动担负起环境协同治理的领导者角色。

（二）企业挑梁。许多高污染、高能耗的工业企业，由于技术和创新水平的制约，企业生产率低下，浪费资源的同时也带来了不必要的污染，破坏了地方的生态环境;企业对污染治理需要投入大量的资金、人力物力，污染物治理成本高、企业的环境责任感的缺失，政府监管不到位、群众监督渠道不畅通、媒体监督失声等负外部因素的影响及直接排放的低成本甚至零成本促使企业存在侥幸心理，在利益的驱使下铤而走险，废弃物未经处理直接排放。另一方面，企业没有很好地落实环境信息公开这一制度，给外部监督带来了很大的困难。工业企业作为环境污染的主要来源之一，能否积极治理污染并落实相关环保政策，将极大地影响到环境治理的成效。大数据在企业中的应用，通过优化产业结构、提高能耗效率极大地改善企业生产与污染治理中“先天不足、后天乏力”的现状。企业将环保大数据技术应用到生产全过程，以污染物排放数据为基础，记录现在的排污情况，并与历史排污数据对比分析，通过数据偏差趋势进行环境影响分析，有效预防重大的环境污染事故;通过从原料投放到生产经营各个环节的数据收集与分析，挖掘各个环节中能耗与污染物排放、生产设施及环境设施运行情况等，通过原材料的结构优化、生产技术的改良、工艺参数的调整等手段，有针对性地对企业生产流程进行升级改造，提高企业科技水平与生产效率，帮助企业降低生产和污染治理成本、推动企业经济效益提升的同时也从源头控制了污染物。

（三）公民参与。环境问题关系到每位公民，政府的运动式执法虽然能够让环境在短期内得到有效的改善，但不是一种可持续性的长效治理机制，因此要提升对公民参与环境治理的政治回应性，积极寻求公民角色与责任的转型。公民广泛而真实的参与是推进环保工作进步的力量之源，也是环境治理的内在要求，应充分调动公民的参与积极性并畅通公民的参与渠道，提高环境监督与治理的效率。传统的环境治理模式下，信息的单线流动和权力的单向运行结构以及表达诉求的渠道和组织不健全造成了环境信息不对称，环境治理常常会脱离人民群众的真实需求，权力寻租问题也时有出现。在央视记者对山西三维集团违规倾倒工业废渣、排放工业废水等污染环境行为进行采访时，企业与一些“村霸”等基层黑恶势力相互勾结，把记者扣押当人质，举报企业污染物随意排放及反对倾倒工业废渣的群众“轻则警告，重则吃棍棒之苦，村民们只好忍气吞声”，使得原本就处于弱势的公民监督更难发挥实效，这也说明公众受参与渠道的效力较低的影响，极高的参与意愿并不能有效地转化为公众的参与行为。大数据时代，信息的流动突破了时间和空间的限制，人们获取和传播信息的方式更加多样和简便，作为信息接受者和传播者的公众知情意识与维权意识大大提高，参与环境治理的愿望和要求也更加强烈，政府应该高度重视网络和新媒体的建设，完善环保大数据公开机制、拓宽公众参与渠道，推动环境管理部门与公众的无障碍沟通，确保公众的知情权、参与权。

三、大数据时代环境协同治理机制构建

随着社会的发展，环境问题变得日趋复杂化，环境数据零星分布在不同部门与主体之间，使得问题的解决需要多个主体的共同参与，也需要机制的保障来确保各方的积极参与并促进不同主体的跨界协同，以数据驱动为技术支撑寻求环境问题的解决框架。

（一）主體联动机制。中共十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。我国环境污染及治理的客观情况，使得通过主体联动机制的建设引入多元主体之间的协同成为环境治理的必由之路。以环保大数据平台为技术支撑的主体联动机制，可以充分重视各关联主体之间的外部效应，将多种数据的信息指标相结合，建立多领域指标融合的关联模型，在统筹分析的基础上制定相应的计划与目标，形成多主体、多层次之间的合作治理，实现最大限度的普惠性和共享性。我国核心技术、基础技术的缺失以及国家层面、法律法规层面对数据共享支撑不足等问题，需要政府加快政策法规的出台和完善，健全顶层设计，加大对环境信息大数据技术发展的政策支持，通过优化产业环境和强化政策扶持，鼓励政府和企业对大数据技术的合作开发，支持金融机构对大数据技术开发企业的扶持，引导社会投资向大数据产业倾斜。加强政府间上下级协作与多部门协作，促进环保信息的上下级流动和平行流动。对采取合作态度、积极参与环境治理并依托大数据技术进行升级、转型的企业给予政策扶持、税收减免等优惠;保障公民合法权利，依托互联网等技术手段，降低公民参与成本，提高公民参与意愿，鼓励公民积极为环境治理建言献策，依靠公民灵活性、数量众多的特点，随时监督身边企业的污染行为，形成政府顶层推动、企业利益驱动、公民有效参与的主体联动机制。

（二）顶层推动机制。人类发展中遇到的问题需要通过技术的进步来解决，政府从传统社会以管控为主的“统计政府”转向信息化时代服务为主的“数字政府”，是社会技术进步的必然选择和转变环境治理观念的客观要求。国家环保部门作为环境协同治理的主导，应积极树立全局性的绿色发展观，从思想上破除部门利益的藩篱，运用宏观的视野、统一的标准，使各部门各平台之间的信息流动更加通畅，努力形成符合中国环境问题现状的、具有普遍适和指导意义、属于中国的国家级大数据战略。中央应积极引导地方政府根据自身情况，科学谋划，合理定位，将大数据思维贯穿到地方环境治理的始终，促进环保数据的上下级流动与平行流动，形成中央与地方合理分工、相互协作的环境治理新格局。政府可以制定相关政策法规，在风险可控的原则下依托企业、社会机构的技术优势，积极推动数据应用的市场化，通过政府采购、服务外包等方式，降低数据管理成本，提高数据融合效率;推动完善环保大数据平台的建设与运营，通过对企业的生产和污染数据进行分析和挖掘，研究相关数据之间的关联性特征，建立相关模型，得出治理设施的运营效率、运营成本等，进而判断企业的真实排污情况，为政府指导企业提供数据支撑，提高了决策的科学性、精准性;对同类企业污染排放量居高不下的，政府可以采取罚款、征税等手段促使企业及时作出调整。

（三）利益驱动机制。企业以经济理性为指导追求自身经济利益最大化，提高环境治理中企业的参与意愿，需要健全利益驱动机制。政府应健全企业污染治理信誉机制，将企业的污染数据及污染处理信息及时准确的公开，对企业在环境治理中的失信行为进行处罚，并对守法企业进行褒奖。环保部门依托大数据技术，建设完善第三方治理信息平台，对第三方治理机构的基本情况、治理项目、项目验收情况等内容及时公开，鼓励治污效率低下的企业以付费的形式把污染物治理责任交给第三方。引导社会资本的积极参与，促进污染治理的专业化、产业化、事业化，带动环境服务业、环保技术、环保基础设施建设的提升与发展。污染企业对污染治理的直接责任转化为间接的经济责任，可以全心全意地投入到产品的生产和研发中来，提高企业的经济效益。第三方治理机构的专业化、规模化将带来环境治理技术的进步与发展。由于涉及到污染物的收费问题，第三方治理机构必将对污染物的浓度、密度、总量等进行严格监督，拓宽了监督渠道，节约行政监督的成本，并保证环保大数据平台搜集到真实有效的数据，达到企业、政府、第三方治理机构多方共赢的局面。

（四）公民参与机制。我国传统的公民表达诉求的渠道分为制度化途径（行政复议、向法院起诉等）、半制度化途径（信访、向立法机关反映、向纪检监察机关投诉、向媒体反映等）、非制度化途径（网络言论、环境群体性事件等）。信息技术的发展和移动终端的普及使互联网成为表达意见和利益诉求的重要平台，公民接收与传播消息手段多、速度快、范围广，且不受空间、时间的限制，强化了以网络为主的非制度化参与。政府应积极引导，主动作为，建立政府、企业和公民互联互通的参与体系，通过“互联网+”等渠道健全公民参与机制。政府应该把保障公民的参与权贯穿到环境治理的始终，通过大数据挖掘技术将分散的社会个体的意愿表达进行关联性分析，识别人民群众对环境治理中自身角色转型的评价与期待，主动回应民众对于环境治理的参与需求，推动公众由象征性参与向实质性参与转变，将极大地增强公民参与的预期收益以及政策落地后的支持度，增强政府权威、降低环境监督成本，提高环境治理质量与效率的同时也提高了环境治理决策的民主化程度，公民对环境治理工作的知情权、参与权、表达权、监督权的意識更加强烈，网络作为信息策源地、舆论生成地、信息集散地，政府利用网络倾听民情，并充分宣传环境治理的实践成果、理论成果、制度成果，阻断了环境群体性事件的演化进程。政府通过开通微信举报平台等措施，使公众可以随时随地举报身边的环境污染问题，公众反映哪里有污染，就去哪里查，降低了执法成本、促进了监督的精准化并提高了环境保护部门工作的效率。借助公众的力量，把发现问题、解决问题的权力分包给众多的公众，这既有利于治理中各种问题的解决，也有利于政府从具体事务中脱身，以更多精力从事宏观调控。各类企业在实现自身经济利益的同时必须承担起相应的社会责任，切实维护和保障公民的知情权、监督权，主动公开企业污染信息，习惯政府与群众的监督，让企业在阳光下运营，通过公民对自身的监督，倒逼企业树立起节能减排、保护环境的新的发展理念和经济效益、社会效益统筹兼顾的良好企业形象。

四、结语

我国即将全面建成小康社会，伴随着生活质量的提高，对环境质量的要求势必更高，因此环境治理仍是未来国家治理工作的重心。“大数据”时代到来，是带动环境信息化发展、提升各主体间协同能力的重要契机，环保部门应在国家治理体系和治理能力现代化的目标引导下作出积极回应，以大数据的时代背景为依托，立足环保全局，创造条件鼓励企业和公民的参与，以政府的顶层推动、企业的利益驱动与公民的有效参与达到主体间的联动，实现环保信息化跃迁式发展，促进环境协同治理系统化、科学化、信息化水平的提升。协同治理研究在我国尚处于起步阶段，学术成果尚不丰富、研究视角有待拓展、深层次的学理研究不足。理论来源于实践，又对社会实践起到能动的反作用，协同治理理论研究的滞后一定程度上也反映了我国依托大数据这一时代背景的环境协同治理机制尚不健全，如何在政府的主导下引导和培育其他主体之间的成长成熟，通过与大数据的深入契合来构建制度化、常态化和智慧化的协同治理机制，仍需继续探索和挖掘。

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