城乡交错带规划管理问题的国际经验及对我国的启示

◎ 孟伟庆 曹慧博

自改革开放以来，中国经济快速发展，城市规模也在日渐扩大，乡村城镇化进程逐步加快，城市和乡村呈现出相互融合的趋势，逐渐形成了一个不容忽视的、具有过渡性质的城市乡村边缘区，也称城乡交错带（图1）。过去的城乡规划往往基于城乡二分法，即只关注城市和乡村的规划管理，从而忽视城乡交错带。城乡交错带在空间上连接城乡，在性质上却又区别于农村和城市，它的特殊性使其成为一个新的地域实体。因此，在进行城乡规划的过程中，我们应将城乡交错带作为规划管理的一部分。[1]本文将城乡交错带作为独立的空间系统，通过分析我国城乡交错带存在问题，总结国外城乡交错带规划管理经验，以便更好地规划这一新的地域实体，为实现城乡协调可持续发展提供指导。

一、城乡交错带的概念发展

图1 城乡交错带示意图

交错带是生态学中的一个重要概念，在生态学中，生态交错带（Ecotone）是指两个群落或两类生态系统之间具有脆弱、敏感和易变等特性的过渡带。通俗地讲，生态交错带就是由两个不同性质的斑块的交界以及各自的边缘所构成的斑块之间的过渡带。[2]城乡交错带是由生态交错带的概念演化而来的，即城乡交错带指相邻城市和乡村之间的过渡带。与城乡交错带相关的概念有很多，如城市边缘区、城乡接合部、城乡接合带、城乡界面等。这些概念表达了不同研究领域学者对城市和乡村之间过渡区域的理解，其范围上存在着相互包含嵌套的现象。

城市和乡村之间过渡带的相关概念——城市边缘区（Stadtrandzonen）最早在1936年由德国地理学家赫伯特·路易斯（H.Louis）提出。路易斯指出，城市边缘带是指原处于市区边界，后被建成区侵吞成为市区的地方。[3]这个概念为后来学者研究城乡交错带奠定了基础，不同国家不同研究领域学者基于自己的理解又赋予了城乡过渡空间不同的称谓和概念（表1、表2）。

城乡交错带的概念最早是1994年胡聃从生态的角度出发，研究城市系统和乡村系统之间的过渡地域的生态系统相互作用时提出的。他指出，从乡村地域到城市中心区构成了一个由弱到强的社会、经济、环境相互作用梯度，这一梯度尤其明显地表现于城市和乡村的过渡地域，使这一地域形成了一个相对完整而独立的发展单元，从空间尺度上，将其定义为城乡交错带[7]。这个定义完善了前人提出的城市边缘带概念的片面性，弥补了强调以城市为发展中心的单核心定义的不足。城乡交错带则是一个双核心（即城市和乡村）的概念，突出了城市和乡村相互作用的特点。陈佑启也陈述了用城乡交错带定义城乡过渡区域合理性的三个依据：①与国际概念接轨，便于对比；②注重城乡作用，克服单核心概念的片面性；③反映城乡过渡区域特征。[12]由此可见，城乡交错带是对城乡过渡区域的一个较为科学合理的定义。

表1 国外城乡交错带相关概念

表2 国内城乡交错带相关概念

二、城乡交错带的特点

城乡交错带是连接城市和乡村的过渡带，因其独特的地理位置而具有以下特点：

（一）完整独立性

在过去，我们划分区域空间往往采用城乡二分法，即城市和乡村。但在当今全球化、信息国际化和城市化的迅速发展过程中，城乡交错带的产生意味着城乡二分法向新的动态界面空间的转变和传统城乡空间二分法的结束。城乡交错带是一个不同于城市和乡村的新的地域组织单元。从空间的角度来看，它既是城市和乡村的过渡带，划分了城市和乡村，且在空间地域占有一定的范围。[13]从结构和功能的角度看，它虽然受到城市和乡村的共同辐射影响，但于它本身而言，并不从属于城市或是乡村，具有自己独特的经济、社会、生态地位。因此，城乡交错带不再是组成城市和乡村的一部分，而是一个与城市和乡村并列存在的独立完整的地域实体。

（二）复杂多样性

城乡交错带的复杂多样性主要表现在以下几方面：①从土地利用方面，土地利用形态不同于城市乡村的均一化，各种景观相互复合，形成自然人工景观相结合的多样化景观。城乡交错带也是农业用地与非农业用地的综合区， 既接受了来自城市的扩散，又保存了原有的农村格局，同时还派生了一些特别活跃的边缘性用地类型，如蛋奶等新鲜易坏的农副产品生产地和水果、蔬菜采摘园[14]，土地利用类型多样，结构十分复杂；②从物质信息方面，城乡交错带位于城市和乡村之间，是加强城乡物质信息流动的中介，各种物质、信息相互补充组合，呈现多元化；③从城乡交错带生态廊道功能看，城乡交错带具有较丰富的生物多样性；④从人口特征来看，城乡交错带人口组成复杂，社会关系多样。

（三）边缘过渡性

生态学中把由于某些生态因子或系统属性的差异或协和作用而引起处在两个或多个不同性质的生态系统交互作用的组分发生变化的现象称为边缘效应。[15]狭义的城乡交错带可以理解为城市边缘带与乡村边缘带的重叠区域，因此，城乡交错带具有显著的“边缘效应”。此外，单就地理位置而言，城乡交错带是城市到乡村的过渡区域，人口密度、经济结构、交通网络等都表现出从农村城市到农村的渐变性，也是人工景观向自然景观的过渡。

三、城乡交错带规划管理的国际经验

城乡交错带这一新地域实体的出现给各国城乡规划管理带来了新挑战。由于各个国家的社会性质和发展水平不同，各国城市化进程和特点也不尽相同，但国外城市对城乡交错带的规划管理探索可以为我们提供很多宝贵经验。国外关于城乡交错带的规划管理主要体现在有效控制城市增长和以人为本的城乡交错带内部空间管理两个方面。

（一）有效控制城市增长

建设绿带和设置城市增长边界是国外常用的控制城市增长的工具。英国是国际上典型的以绿带来控制城市增长的国家。在其探索控制城市增长的各种经济政策和规划管理政策过程中，最出名的就是在城市边缘带实施的伦敦绿带（Green Belt）政策。伦敦绿带经历了早期探索到理论实践发展成熟阶段，实现了从功能单一到多功能的转变。

英国绿带探索起源于1580年伊丽莎白女王用于阻止瘟疫和疾病蔓延在伦敦周围设立的3公里宽的隔离带。18—19世纪，许多欧洲国家开始在城市和乡村之间的过渡带建立起供人们休闲散步的绿带。1826年，约翰·克劳德斯·鲁顿在伦敦规划中提出保护城乡交错带的农田和森林，建立环形城市的构想。19世纪中叶，工业革命爆发，英国很多城市不断向外蔓延，致使城市边缘带的大量农业用地流失。1927年，Raymond Unwin在大伦敦区域规划中引入绿色腰带（Green Girdle）的概念。绿色腰带既为附近居民提供娱乐场所，又阻止城市向外蔓延，因此绿带也开始成为一种城市规划管理的指导性工具。

伦敦绿带的功能逐渐多元化，在一定程度上减缓了城市蔓延的进程，同时在城乡之间的过渡地区创造了以自然为基础的生态环境，将城市和乡村有机结合。但是，伦敦绿带没有达到预期的效果，甚至有人将绿带描述为“贫瘠或难以到达的荒地”。[16]造成该现象的主要原因是城乡交错带土地利用的影响因素复杂，并且在建设环城绿带的过程中没有做到与周边的社会、经济要素耦合。[17]在建设伦敦绿带过程中，缺乏对绿带以外乡村的管理与保护；此外，用于建设绿带的土地多为私人所有，因此，城乡交错带的绿带为城市居民提供休闲娱乐的功能大大减弱。首尔、东京也曾为控制城市扩张而在城乡交错带建设绿带，东京为防止内圈市区扩张而在外缘近郊地带设置5～10公里宽的绿化带，首尔则在距市中心15公里处设置10公里宽的绿化带，但实践效果不明显。

不同的城市对绿带有不同的功能需求，绿带规划并不适用于所有的城市管理规划。基于英国对城乡交错带的绿带规划，其他国家也结合自己的国情对绿带进行了改造。如哥本哈根的“手指计划”以首都哥本哈根城为中心，以放射性的铁路为基础建设手指状的绿带防止市区“摊大饼”（layer upon-layer growth）式向外蔓延[18]；墨尔本建设由郊区伸向市区的由宽变窄的楔形绿带以实现城市与郊区的有机结合；德国鲁尔区城市间建设缓冲绿带有效防止了城市间的相互入侵（图2）。

（二）以人为本的城乡交错带内部空间管理

在城市规划的历史中，控制城市扩张的紧张局势一直是人们关注的话题。城乡交错带是一个很难规划管理的空间，主要是因为其中存在相互竞争的利益且缺乏产生协同效应的机构。一些国家解决城乡交错带内部空间管理问题的实践也可为我国提供一些借鉴。

从规划角度来看，国外已经逐步跳出城乡二分法的传统结构，把城乡交错带作为一个独立于城市和乡村的空间系统进行规划管理，以协调城乡发展。国外城乡交错带生态环境良好，是宜居之地，但在其形成和发展的过程中，也存在一些问题。

在城乡交错带形成和发展过程中，难免会出现农业用地减少、土地破碎度增加的现象，而在城乡交错带实施保护型发展策略，既可以带来经济效益，又能实现人地和谐。位于加拿大多伦多市区 （Toronto）)与约克区（York）交错带的尤宁维尔（Unionville）充分考虑当地人口、社区发展及居民，基于城市界面生态保护原则缓冲城乡矛盾，实现了城乡交错带的城市生态系统保护屏障功能。[19]

绿带的建设使城乡交错带成为火灾的易发区，而且由于城乡交错带受“非自然”因素的影响较大，消防也变得较为困难。国外很多城市注重开发新的预防措施，以对城乡交错带进行更好的管理。比如，通过研究城乡交错带永久居民和临时居民感知行为上的差异对火灾的影响来进行火灾管理[20]；在城乡交错带部署传感器无线网络，以提高火灾早期预测性能[21]等。

此外，城乡交错带发展多功能农业既可以为城市居民提供休闲娱乐场所，又可以为附近居民提供就业，也是对农业用地的一种保护。印度农民常常购买具有农业价值的城市废物作为土地的改良剂，在某种程度上，通过销售和使用城市废物的手段，加强了城市和乡村的相互作用与联系，缓解了城乡矛盾。[22]多功能农业的发展、城市有机废物的销售与购买加强了农村与城市的相互作用，发挥了城乡交错带作为城乡一体化 “中间体”的功能。

随着社会的发展和人口的增加，很多学科在很大程度上密不可分。国外关于城乡交错带的研究也正由单一学科向跨学科方向发展。综合多学科的方法研究城乡交错带更有利于揭示其内部特点，从而更好地进行规划管理，实现城乡可持续发展。例如，美国乔治亚州西部项目（The WestGa project）团队由生态学家、人类学家和经济学家组成，其主要通过跨学科的方法研究城乡交错带的人地系统，以提高社会经济发展能力。[23]

四、我国城乡交错带存在的问题

虽然城乡交错带的出现打破了传统的“城市—乡村”二元地域结构，却一直是人类社会城市乡村发展过程中最容易被忽视的地带。我国城乡交错带的形成主要以工业为先导；而国外，尤其是欧美国家，城乡交错带的出现则是由居住导向因素引起的。[24]因此，在某些方面，我国城乡交错带存在的问题不同于国外，其主要存在问题如下：

（一）规划视角缺乏长远性

尽管城市、农村和城乡交错带已经发生了变化，但很多规划者仍将城乡发展作为规划的重点。一直以来，城乡总体规划工作对城市边缘带和乡村边缘带重视不够；与此同时，规划者无论是进行城市规划还是乡村规划，往往都不考虑城乡交错带的规划，而是把城乡交错带作为城乡规划的附属品，因此，城乡交错带陷入了“两不管”的局面。城乡交错带作为一个不同于城乡地域空间的新的地域空间单元，传统的城乡规划已经不能解决我国城乡交错带如今存在的问题。

（二）行政管理混乱，缺乏区域协调

在我国，长期以来实行的是城乡分管的管理体制，城乡交错带是在城市化迅速发展的过程中从二元结构派生出来的一种全新的地域实体，处于管理的“真空”地带。城乡交错带以其较低的房价和往返就业地与居住地间相对较短的距离，成为外来人员居住的首选之地。加之城市不断向乡村入侵，乡村城镇化发展，城乡交错带呈现出农村人口、城市人口、外来流动人口混居，不同生活方式、不同文化素质存在明显反差的现象。伴随着人口流动，城市居民节假日向城乡交错带出行的趋势上升，野外郊游、踏青也使城乡交错带火灾突发情况增多。另外，在我国，由于政策原因，逢年过节的烟花汇演更趋向在城乡交错带举办，这也造成城乡交错带和农村地区不受政策约束的火灾强度的逐年增加。[25]在经济利益的驱使下，人地关系日益紧张，人地矛盾突出。[26]

（三）农业用地丧失，自然景观逐渐向人工景观转化

在城乡交错带，由于城市向外扩展和乡村城镇化的双重压力，该区域土地使用性质发生转变，自然景观遭到破坏。与农村相比，城乡交错带交通便利；与城市相比，其又具有地价较低的特点。因此，城乡交错带成为城市扩张的后备空间，最终导致农业用地不断萎缩，农业用地向其他性质土地转化。例如1999—2010年，北京城乡交错带的耕地、水域、未利用土地面积都在减少，而建设用地、林地、城市绿地面积相对增加，其中建设用地面积增加最多，在10年间增加了19124.69公顷（相当于北京市海淀区面积的44.3%）。[27]道路的修建和建设用地的增加，使得自然生境斑块化、破碎化，自然景观不断向人工景观转化。

（四）环境污染严重，生态压力大

我国城乡交错带与发达国家城乡交错带的一个显著区别在于环境污染严重。近几年来，很多城市为改善市区环境质量，将众多污染企业搬迁至距离城市较近的城乡交错带，使得城乡交错带成为各类污染企业的聚集带。首先，高污染的企业向大气排放大量污染物质，使得一些城乡交错带的大气污染物质如SO2、PM2.5等远高于乡村。其次，城乡交错带大量的生活污水和工业废水排出，远远超过了城乡交错带的负荷，使得流经此地的河流经常受到“城市河流综合征”的影响。[28]再者，根据杜能农业区位论，城乡交错带往往生产易坏易腐烂的食品，如蔬菜、鲜奶等，为满足城市中心不断增加的需求，生产者更趋向使用大量农药和化肥，土壤和农作物受到污染，进而影响人的身体健康。此外，大量的城市垃圾向城乡交错带转移，“垃圾围城”成为我国常有的现象。

五、建议

（一）放远规划视角，整体规划，建设紧凑型城市

从城市化发展到城乡一体化发展，国家开始重视城乡交错带的规划与管理，但重视程度不够，也未对其进行准确定位。规划者应该放远规划视角，把城乡交错带作为一个独立的地域实体，而不是把它当作乡村城镇化和城市扩张的蔓延区。要结合城乡交错带自身发展特点，对其进行长远性的整体规划和有针对性的专项规划，并通过绿带建设紧凑型城市。其中，绿带建设应满足以下条件：①结合经济水平与居民意愿，符合自身发展特点的动态绿带；②有政策保护，具有生态属性的城市绿带。

（二）加强区域协调，完善管理制度

城乡交错带因其服务城市的特点而成为城市的“菜篮子”“米罐子”“果园子”，与此同时，它还被称为城市的“杂乱后院”。在其提供服务功能的过程中，由于经济利益的纷争，城乡交错带人际矛盾、人地矛盾突出。从管理层面，应该加强城市、乡村和城乡接合带间联系，完善城乡管理制度，以人为本，通过跨学科规划管理，多角度看待当下城乡交错带存在的问题，逐步把城乡交错带建设为生态宜居、人际和谐的地带，以发挥城乡交错带的协调缓冲功能。

（三）实现环境友好型土地资源利用，协调人地矛盾

土地是人类社会发展和经济财富创造的基础。城乡一体化进程中需要加大城市乡村基础设施建设，在建设过程中，无可避免地会占用大量土地，同时，一些开发商盲目追求经济利益，大肆开发土地，造成了城乡交错带土地资源浪费严重、土地供求关系紧张、环境问题突出。因此，在加快城乡一体化进程的过程中，要做到合理布局，土地利用最大化，从而减少对土地与农田的斑块化破坏。重视土地利用过程对生态环境的影响，既追求经济效益，又追求社会效益和生态效益，积极协调生产消费活动与自然的关系，实现城市、城乡交错带和乡村三位一体的环境友好型土地资源利用。[29]

（四）加大环保监管力度，全面推进城乡一体化

城乡一体化，不仅是经济上的一体化，也是环境的一体化。政府要进一步加大环保监管力度，严禁未经处理的废水、废气、废渣直接排放。城乡交错带可以为城市消纳部分环境污染物，但绝不是城市杂乱的后院，所以充分考虑城乡交错带的环境容量，加大城乡交错带的环境保护力度并逐步提升污染物处理技术，对固体废弃物进行资源化处理，从而逐步改善城乡交错带的生态环境，真正做到从经济发展到绿水蓝天共享的城市、城乡结接带、乡村的全面一体化。