与城市管理相融合的应急管理体系建设：上海经验及其启示

◎ 容 志

作为一座有着2400万常住人口、500万流动人口的特大型国际大都市，上海一直高度关注和重视城市运行安全和生产安全，“安全是我们最关心的也最担心的问题”。[1]如何缓解运动式管理与制度化管理之间的张力，在保持现有制度优势和组织优势的同时，继续开发常态化管理资源，夯实公共安全治理的制度基础，是新时代应急管理体系现代化要解决的重要课题。本文在梳理上海近20年应急管理体制建设历程的基础上，指出其鲜明特色是走一条“与城市管理相融合的发展之路”。这种模式对于打通常态与非常态管理、统筹各方面资源、增强应急管理的主动性和前瞻性具有重要的理论和现实意义，值得学术界和实务界共同关注和思考。

一、城市管理与城市应急管理

城市管理与应急管理是两个相互区别但也相互联系的概念和范畴。城市管理有广义和狭义之分。广义的城市管理被认为是多元主体共同参与的，在不同行政关系影响下，以城市这一空间、经济、社会系统的运行为对象的治理活动[2]，可以说是对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理，那么应急管理自然被包含其中。而狭义的城市管理通常是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，这就与城市应急管理区分了开来。

在2015年底下发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（简称《意见》）中，将城市管理的主要职责界定为市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。而且，《意见》明确指出，城市管理的主管部门是住房和城乡建设管理部门。这说明，实践中的城市管理是一个相对中观的概念，它以市容环境和公用设施管理为主体，兼顾“需要纳入统一管理”的相关领域管理工作。在这个层面讨论，我们就会发现城市管理和应急管理相异，但它们在很多方面存在重叠和交叉。保障城市常态运行的日常系统和保障非常态下紧急应对的应急系统，是政府从事城市管理的“一体两翼”。

第一，城市管理和应急管理处于同一系统空间，管理客体具有高度重合性。在城市空间中，灾害系统与城市管理系统高度重叠。应急管理所指向的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，都会涉及城市管理中的基础设施、人员活动。道路、桥梁、隧道、地下管线、地下空间、排水设施、轨道交通、园林绿植等市政公用设施在灾害事件中既可能是承灾体，也可能是引发事件的风险隐患。例如，每年夏季的防汛防台是上海重要的应急管理工作，而台风暴雨致灾因子引发的“灾害链”几乎可能影响到所有市政工程，如台风可能造成行道树、电线杆倒伏，临时工地和房屋倒塌，高处悬挂物空调外挂机摇动、花盆坠落；暴雨可能造成城市内涝、道路积水、地下涵洞被淹、交通堵塞、居民楼进水等；黄浦江高潮位还可能引发江水倒灌、地下空间被淹，加重城市内涝。这些市政设施和工程的破坏，不仅造成交通、生产、生活的不便，影响城市功能正常运转，还可能伤害到空间内的市民，引发严重社会后果。另外，这些基础设施的脆弱性又可能成为突发事件的直接风险源。如地下管线系统（给水、排水、燃气、电力、信息通信、热力、石油管道）“生命线工程”发生事故，就可能对城市中的人、物造成直接伤害，正如青岛黄岛“11·21”输油管线爆炸事故。规划、建设、运营、维护这些市政工程正是应急管理的基础和前提条件，应急管理工作离不开城市管理提供的支撑。

第二，城市管理和应急管理在流程上具有高度同步性。从公共安全观出发，常态管理和非常态管理并非截然分离的过程，两者本质上是互相渗透融合的。解决城市管理问题的过程在很大程度上正是应急管理流程中隐患治理和风险治理的过程。如发现下水道窨井盖丢失并快速处置，就能够防止暴雨时造成行人跌落等伤害事故发生；在暴雨来临前预先抽排积水，就能够降低暴雨对交通和地下空间的影响，一定程度上防止内涝的生成。目前，城市管理的重要载体是网格化管理平台，而这一平台的管理对象和运行流程与应急管理是高度重合的。目前上海的城市网格化管理能够对5大类84种基础设施部件和5大类32种动态管理事件进行快速发现和处置[3]，包括公用设施、建设管理、道路交通、交通运输、市容环卫、环境保护、园林绿化、工商行政、食品药品监督、安全生产监督、公共卫生等管理领域内可以通过巡查发现的部件、事件问题。网格化管理已经成为现代城市精细化、标准化管理的重要支撑平台和机制。网格化管理与应急管理在管理对象等方面存在高度重合，网格化管理平台资源（队伍、信息、机制）可以成为应急管理的重要支撑和载体。城市网格化管理发现机制与区联勤、联动综合处置机制的对接，实现“感知—研判—指挥—处置—反馈”闭环式管理，与应急管理正是同步过程。

第三，城市管理和应急管理共享专业的人员队伍。首先，城市管理的专业化人员正是突发事件响应和处置时的队伍，如道路养护、排涝抗旱、绿化养植、交通管理、安全救援等专业人员。其次，城市应急救援总队往往依托消防队伍建立，实行“两块牌子，一个班子”体制，承担以抢救人员生命为主的应急救援任务，并负责现场的统一救援指挥。上海市应急救援总队除了消防等常规工作外，直接负责空勤、水域、地下、核生化等应急救援工作，开展火灾扑救、重大灾害事故处置和以抢救人员生命为主的各项应急救援准备，确保一旦发生突发事件快速响应、高效处置，最大限度地减少各类灾害损失，为城市安全运行提供高效的综合性应急救援服务。

二、与城市管理相融合的应急体系建设

上海是一个综合性、口岸型、开放性国际大都市，面向国际、连接内陆，海陆空立体式交通体系发达、人口聚集、要素集中，各种人流、信息流、货物流、资金流来往频繁，公共安全风险高。因此，上海的应急体系具有鲜明的城市特征，基本思路是“平战结合，立足平时，资源整合，社会协同，智慧运行”；根本目的是保障城市安全运行和减少灾害损失；主要内容是确保各类生产生活、交通运输、公共事业（生命线工程）、环境保护（水务、空气）基础设施的安全运转，提高社会治理能力和绩效，治理各类城市风险源；基本架构是依托“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，实现“分类管理、分级负责”。这种与城市管理相融合的应急管理模式有五个方面的核心内容：

1. 组织架构上融合，体现平战结合、一体两面

2002年，上海成立了综合减灾领导小组，作为上海减灾领域的非常设领导机构，领导小组下设减灾专家委员会和救灾应急指挥中心，将原有的抗震救灾、核化救援、防汛、防火、道路交通等五个市级抗灾救灾工作非常设领导机构，归并成为领导小组下设的灾种协调管理机构，初步建立了城市灾害事故综合管理模式。自2005年起，根据国家统一部署，上海以“一案三制”为主要内容，以“测报防抗救援”六环节为重点，加强对突发事件处置的全过程管理。同年，市级层面应急管理领导机构——上海市政府应急委员会成立，统一领导全市应急管理工作。应急委主任由市长兼任，副主任由市委政法委书记和分管城建的副市长兼任。应急委的办公室（市应急办）设在市政府办公厅。2013年，考虑到每位副市长分管领域均有可能发生突发事件，故明确了各位副市长兼任市应急委副主任，分管负责领域的突发事件应对工作。

在组织体制上，经过多年发展，现已形成了日常管理和应急处置两套机构无缝对接融合的架构（图1）。在日常管理方面，市应急委统揽全局，下辖市应急委成员单位（61个）、区应急委（16个）、市级基层应急单元（10个）、市应急联动中心、市应急救援总队和市应急管理专家库；发生突发事件时，市应急委或市级议事协调机构转换成为市应急处置指挥部，下辖现场指挥部、应急处置单位、应急保障单位和事发地区县政府等。

同时，根据上海常发、多发的灾害和事件，建立了13个市级专项议事协调机构（表1），负责专业领域常态预防、监测预警，以及非常态下组织领导和应急指挥工作。在平时状态，这些办事机构根据部门职责，对专业事务进行监管和预防准备；在战时状态，这些办事机构则迅速转换为应急处置指挥部，启动专项预案，开展应对处置。当事态规模和影响程度较大时，市应急委启动运行，接管整个事态的处置和应对。这种组织架构在体现“平战结合，立足平时”的同时，也体现出了“统分结合、综专结合”的应急管理特点。市应急委发挥统揽全局的作用，市应急办履行综合协调的功能，而专业的预防和处置工作还是由应急委成员单位，以及突发事件议事协调机构完成。只有当规模和影响巨大，超出条线部门范围时，才启动应急委运行机制，进行多部门甚至全市层面的统筹联动。

这里要注意的还有应急办体制。应急管理办公室是2003年“SARS”以后根据国务院要求统一设置的专业化应急管理机构。上海市应急办作为市应急委的日常办事机构，设置在市政府办公厅，由1名办公厅副主任兼任应急办主任，并设1名专职副主任。2010年“11·15”火灾事故以后，市应急办内部扩充为3个处室，分别为应急管理处、指挥协调处和应急值守处，共有编制12人。同时，16个市辖区全部成立应急办，作为区应急委的办事机构。根据工作需要，部分市政府职能部门也设置了应急管理工作处室，如市卫生计生委设置了应急办，市建管委设置了应急保障处，市安监局设置了应急管理处，市食药监局设置了应急协调处等。

图1 上海市应急管理工作体制

表1 上海市市级突发事件议事协调机构

2. 工作机制上同步，体现立足平时、一体两翼

不同于乡村治理，城市管理需要动态监测城市运行的方方面面，包括各类基础设施的运转情况以及人员流动行为状态，及时发现问题并予以快速解决。这就需要在政府机构部门之外设置类似联动中心、网格中心这样的工作机制和操作平台，将“问题（事件）—资源（队伍）—信息”三者有机联系起来。应急管理与城市管理的融合，需要建立与城市管理相同步的工作机制，共享管理资源，打通以上三者的有机联系。

例如，在市级层面，依托公安部门建立应急联动指挥中心。公安系统本来就有日常化的接警和出警工作，需要建设“110”综合管理平台。应急管理正好利用这一平台，进行资源整合，实现工作机制同步。上海市应急联动指挥中心于2004年建成，常设在市公安局，统一受理全市各类突发事件和应急求助的报警，组织、协调、指挥、调度相关联动单位应急处置一般突发事件和求助；遇有重特大突发事件，协助市领导统一组织、协调、指挥、调度相关联动单位开展应急处置。实践中，应急联动中心负责前端的“先期处置”，专业部门和应急办则随后介入，接手处理，负责后端的“应急响应”及“善后处置”。事实证明，这种工作机制在完成治安、刑事和反恐事务的同时，能够有效整合应急联动单位资源，形成处置突发事件的合力。例如，针对夏季汛期可能发生因强对流和高温天气引发突发公共事件的情况，联动中心会同市气象局、市防汛指挥部通过手机短信平台，向各联动单位领导和联络员发布气象预警短信息，形成气象预警信息发布的长效机制。在2005年“麦莎”台风的处置中，联动中心及时增开接警工位，确保“110”报警渠道畅通。受台风影响，上海市轮渡停航，部分群众被困渡口。联动中心立即启动预案，联系市交通管理局、武警总队，调集大客车在大连路和打浦桥隧道接驳群众过江，另开通复兴路隧道下层供非机动车通行，确保群众安全过江。

在区级层面，依托城市网格化管理中心建立日常管理和应急处置“一体化”工作实体。城市网格化管理是按照统一的工作标准，由专门机构委派网格监督员对责任网格内的部件和事件进行巡查，将发现的问题通过特定的城市管理信息系统传送至处置部门予以处置，并对处置情况实施监督和考评的工作模式。2008年以后，上海市开始研究推进网格化管理与应急管理的工作对接，实现应急管理共享网格化管理资源，最终实现“多种平台合一，多项任务切换，多个队伍整合，多样信息汇总”的格局。

具体来看，区应急办作为区应急委的办事机构，主要发挥其在公共安全与应急管理领域的“总管”“统筹”作用和与各部门间便捷协调的优势。区网格化管理中心则发挥组织体系完备、专业化队伍健全等优势，承担事务性工作，两者优势互补，合作共赢。有的区甚至实行应急办、网格化管理平台、公安“110”合三为一的体制。将应急办从区府办公室脱离出来，与公安指挥平台联合组建综合大联动中心，既负责日常的网格化管理事务，又负责灾害发生之后的应急处置，便于整合有关资源和力量。如浦东新区根据区域大、产业面广等特点，建成实体化的城市运行综合管理中心，整合了区应急联动指挥中心、区网格管理中心、区总值班室等多部门的管理和指挥职能，并制定了《浦东新区应急联动工作办法》，将应急管理直接融入城市日常运行管理之中，形成平台与资源的有效整合和统筹。

3. 管理单元上共治，体现资源整合、共建共享

针对城市应急管理中的特定区域，解决“条”“块”分割的老问题，上海自2005年起在全国率先探索了应急管理单元建设。所谓应急管理单元，是指城市中人流、信息流等相对集中，社会活动频繁，应急管理责任主体多（跨区域、跨行业、多层次），且一旦发生突发事件后社会影响较大的特定区域。由于“三高”（人员密度高、活动频率高、安全风险高）特征明显，同时管理主体多，“条”“块”部门交叉重叠，责任边界模糊，极容易形成“三不管”、协调难、各自为政的局面，因此必须采取不同于一般区域的特殊政策和管理模式。这种特殊模式对于常态和非常态管理都是有益的。在常态下，多种管理主体在同一个空间内开展工作，也需要协调沟通，信息共享。这种管理需求为应急管理的参与提供了契机。

以虹桥机场应急单元为例，该单元其实就是目前全球最大的交通枢纽——虹桥综合交通枢纽。枢纽位于上海西北部，占地26.26平方公里，连接闵行、青浦、长宁和嘉定4个城区，集虹桥机场二号航站楼、虹桥铁路车站、长途客车总站、地铁2号线、10号线、17号线和机场等8种交通方式，年度总客流超过2亿人次，预计2020年单日旅客吞吐量达到120万人次。同时，这里还是虹桥商务区，内含国家会展中心、国际医学中心等众多大型商务项目，周边还有与之配套的临空经济园区等经济体，每日的商务活动非常频繁。另外，这个区域内的管理主体涉及虹桥商务区管委会、市公安局、市交通委、长宁区政府、闵行区政府、上海铁路局、上海机场（集团）有限公司、上海申通地铁集团有限公司、上海申虹投资发展有限公司等10多个单位和部门，如果缺乏统一领导和紧密协作，必然出现“条”“块”管理缝隙和功能碎片。

在应急单元建设中，虹桥机场应急单元重点围绕组织体系、应急预案、应急保障、工作机制和指挥信息平台等应急管理单元“五个要素”建设，推进单元化应急管理，落实常态风险隐患排查、非常态快速响应等工作。在最为重要的组织体系方面，成立虹桥综合交通枢纽应急管理领导小组，组长由虹桥商务区管委会常务副主任担任，全面负责枢纽的应急管理工作，并作为枢纽应急处置指挥部的指挥长，负责指挥和协调枢纽应急领导小组各成员单位实施应急处置工作；副组长由虹桥商务区管委会专职副主任和市公安局分管领导担任，具体负责枢纽应急管理的日常工作，并作为枢纽应急处置指挥部的副指挥长，协助实施应急指挥和协调工作；成员囊括所有与枢纽相关的部门，共同参与枢纽应急管理体系建设，并负责本单位枢纽站点或驻点的应急处置工作，协助实施相关应急联动处置。这样的应急管理单元建设，填补了原本“条”和“块”之间可能存在的管理空白和薄弱环节，提升了区域的整体应急准备和应急处置能力。[4]

4. 基础建设上延伸，体现重心下移、社会协同

习近平同志指出，“基层是一切工作的落脚点”，“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起，要把基层一线作为公共安全的主战场”。可以说，基层是风险防控和突发事件处置的第一现场和第一防线，把基层的应急准备和第一反应这个“短板”补上，能够明显提高城市应急管理的整体能力和水平。因此，应急管理不能仅仅停留在专业条线和专业队伍上，而需要向城市管理的基层单位和工作基础延伸渗透，广泛动员社会力量。

表2 上海市市级基层应急管理单元

一是向街道（镇）延伸渗透。在浦东新区、黄浦区等地的试点基础上，2016年，上海结合“创新社会治理，加强基层建设”的街道体制改革，适应“重心下移，资源下沉，权力下放”总要求，制定了《关于进一步加强街镇基层应急管理的意见》，围绕“补短板、织底网、强核心、促协同”的思路，明确街镇应急管理工作的目标、任务、措施和要求，推进街镇应急管理的“六有”建设（有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有演练），强化了街镇“统”的能力。在组织体制上，明确要求依托街镇党政组织机构，形成街镇应急管理领导班子，强化应急管理工作的组织领导，落实工作职责，并指定一名街镇领导统筹协调日常应急管理工作。在工作机制上，明确街镇网格化中心承担街镇应急联动等事务性工作，整合和共享街镇、公安、环保、城管执法、防汛防台、市场监管、综合治理等信息资源，实现街镇基层应急管理联动联勤机制的有机整合。在队伍配备上，统筹街镇的治安、城管执法、安全监管、协管、民兵、医务、物业保安、志愿者等各类队伍资源，合理确定街镇基层应急队伍规模，配备必要装备，开展教育培训，严明组织纪律，强化协调联动，提高综合应对和自我保护能力。[5]

二是进一步推进应急管理向村居延伸。在村居委设立“应急宣传栏”，宣传应急常识，开设社区风险预警提示；配置“应急小广播”，为每个村（居）委配备预警信息收音机；配备“应急急救箱”，急救箱内应包括灭火器、医用绷带、逃生绳、防毒面具等自救互救设备；建立“社区应急响应队”，结合社区特点，组建由具有专业知识的居民、志愿者和社区工作者组成的应急响应力量；建设“应急实训点”，利用现有村（居）活动场所，因地制宜组织开展心肺复苏、急救包扎、灭火和逃生器材使用等基础自救技能训练。这些举措都力图使应急管理的触角延伸到管理的最末梢，重心向最基层下移。

三是向社会延伸，广泛动员社会力量。在应急物资储备上，除了国家正式的应急物资储备体系外，还依托城市管理平台，建成红十字会救灾中心和慈善物资管理中心。开展社会化的协议储备，实现“不为我所有，但为我所用”的目的。推动开展社区和家庭储备，形成全社会的应急储备认同感和责任感，减少行政支出在应急储备上的刚性压力，同时增强应急储备的柔韧性和灵活性。

5. 技术集成上共享，体现数据融合、智慧治理

以“互联网+”、大数据、云计算、人工智能等为代表的信息技术迅猛发展，加速了信息（数据）要素在社会各部门中的渗透，直接促进了产品生产、交易成本的显著降低以及社会数据的全面整合，从而深刻影响着经济社会的形态，也重塑着政府治理和社会治理的形态。智慧城市正是现代城市管理领域技术集成的最显著代表。应急管理体系的现代化、智能化离不开智慧城市建设，也应该成为其重要组成部分。作为整个智慧城市管理的核心监测和控制中枢，运行中心是智慧城市建设中的重点任务和关键要素，被誉为智慧城市的“大脑”与“中枢”。一般来说，城市运行管理中心依托政府的庞大公共信息数据库，统筹物联网、互联网、行业专网等各类网络环境中的业务信息资源，汇聚经济、气象、水文、环保、公安、交管、地理和网格等信息；依托大数据技术，通过数据分析和挖掘，构建完成分析模型体系，对城市状态进行运行监测、分析预警和指挥控制，提高政府决策的高效化、精确化和科学化水平。

徐汇区自2016年起在网格化综合管理中心的基础上，进一步汇聚信息和数据资源，开始试点建设“城市云脑”，提升城市综合管理水平。这个城市运行中心包括两个部分。首先，通过加强城市管理“神经末梢”建设，打造感知敏捷、互联互通、实时共享的“神经元”系统。“神经元”是城市管理的基本单位，下游是“城市末梢”，通过物联网技术，“末梢”能够收集烟感、水压、用电和行人等各类感知数据，如消火栓装上了电子监控系统，通过太阳能供电，自动监控水温水压变化；独居老人家中安装了烟感报警器，一旦发现家中冒烟，就会立即报警；下水道的窨井盖装上了感知芯片，一旦出现下水道倒灌、窨井盖顶出、水位超过一定标准等现象，就会自动通知工作人员前来处理。将单位内每一块细小区域通过智能感知收集到的数据，汇集至“神经元”后，再传送给最上游的“城市大脑”，为后台分析、研判和处置提供数据支撑。

其次，深化智慧治理，以城市网格化综合管理信息平台为基础，构建城市综合管理信息平台，推进“城市大脑”建设。城市运行的各类信息，如轨道交通安全巡查、民生事务、安全治理、人口流动、网格巡查等向“云脑”汇聚以后，云脑内配套的城市管理综合服务平台负责对“云脑”中的城市运行数据细化分析，例如重点区域客流、道路运行情况等。一旦发生大客流或道路安全事故，工作人员能通过监控录像和屏幕数据第一时间发现情况，及时应对。

三、上海模式的经验与思考

本文并非对上海应急管理工作的全面梳理和介绍，而只是抓住应急管理与城市管理相融合这一特点进行了深度白描和详细剖析，以图展示近20年来上海作为特大型城市在应急管理体系建设方面的基本思路和典型特征。现代公共安全观在传统的快速处置应对之外越来越重视城市应对风险的两种能力：风险控制力和快速恢复力。前者强调尽最大可能地消除和控制潜在安全风险，防患于未然，阻止风险源的激活并演变成巨大公共危机的可能性；后者则强调灾难来临时城市不被完全击倒或系统性紊乱，而能够通过自我调节保持功能平衡，并尽快恢复到正常状态。它们的共同点是最大限度地减少灾害和危机所造成的社会损失与影响；它们的共同需要是将城市管理体系与应急管理体系融合起来，实现资源整合、信息共享、工作同步，形成强大的运行惯性与合力。

在2018年的《深化党和国家机构改革方案》中，明确将国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅等13个部门的应急管理职责整合，组建应急管理部，并要求“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。其中，“统一指挥、反应灵敏、上下联动”三原则一贯如此，而“专常兼备、平战结合”是较新的提法。事实上，要做到“平战结合”，就需要打通常态管理和非常态管理，在日常状态下做好风险治理和应急准备，在非日常状态下确保日常管理资源、平台和队伍的快速、顺畅转化。要做到“专常兼备”，既需要应对日常问题的常备力量，也需要能够处理特殊性、复杂性灾害问题的专业力量，将这两种力量有机结合在一起。

可以说，上海走应急管理与城市管理相融合的发展之路，正是“专常兼备、平战结合”思路的一个具体体现。在这里，应急管理的各个流程和环节，包括预防、准备、预警、反应和恢复，都与城市管理直接相互融合与渗透（图2）。而城市管理中的各项动作直接支撑了应急管理的各项工作：日常维护、风险排查与灾害预防紧密相关；救援队伍和物资储备与灾害准备紧密相关；监测机制和网格平台与灾害预警可以合并建设；救援整合和指挥协调与灾害反应同步开展；城市规划和重建即是灾害恢复。

图2 城市管理与应急管理的融合

在这个思路下，应急管理体系的发展和现代化过程，并非是一个替代城市管理和另起炉灶的过程。事实上，即使成立了应急管理专业部门，在应对重大突发事件时，仍然需要进行跨部门协调和动员，这说明应急管理并不能成为单独孤立的系统和机制。实践中需要的是，如何在城市运行时有效防控安全隐患风险，阻止风险随着城市的快速运转而不断扩大升级，同时，当重大突发事件发生时，快速整合与动员城市管理的常态资源和职能，创造一种高效、有序的协作机制，共同应对灾害事件，将损失和破坏降到最小，这是城市公共学的重要使命和责任。