激励悖论对串通投标规制的启示

吴安青, 王延吉

(北京航空航天大学 校园规划建设与资产管理处，北京 100191)

0 引 言

招标投标制度是全世界市场经济国家广泛采用的重要手段，在保障市场竞争机制、促进市场公平竞争、提高市场效率、节约采购资金、保证采购质量、预防和惩治腐败等方面起着重要作用[1]。从上世纪80年代初开始，我国先后在利用国外贷款、建设工程发包、机电设备进口等领域逐步推行招标投标制度。随着招标投标制度的不断发展，我国在上世纪末开始制定并陆续不断完善了招标投标法律规范，使得招标投标制度获得了长足发展。我国《刑法》第223条“串通投标罪”明确将“投标人相互串通投标报价”以及“投标人与招标人串通投标”的行为规定为刑罚的对象。《招标投标法》第53条也对“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标”给予了明确的否定性评价。2011年颁布的《招标投标法实施条例》沿袭刑法与招标投标法“串通投标”防控的基本思路，而随着2015年《政府采购法实施条例》的颁布以及2017年《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)的修订，我国政府采购制度在与招标投标法律法规衔接过程中也专门对围标串标的具体情形作出明确规定，以缓解政府采购招标活动中单凭经验判断串通投标行为的尴尬和不足。

然而在招标投标活动的实践过程中，存在着一系列背离招标投标制度设计本旨的违法行为。其中，招标采购工作中串标现象一直屡禁不止，其手段隐蔽性强、花样推陈出新，已成为当前最为普遍和最为突出的问题之一，严重损害了公平公开的市场竞争机制，扰乱了正常社会经济秩序。

但在现行监管体系下，串通投标查处难度大，受罚概率低，违法成本低，现行的招标投标机制一定程度上已经被扭曲利用，串通投标引发的违法乱象并没有得到根本的遏制，甚至流落为掩护非法行为的“合法手段”[2]，造成了招标投标领域的治理危机。

学界分析串通投标时较为普遍的做法是引入博弈论对串通投标进行原因剖析，通过对串通投标问题中的各方利益进行博弈分析，进而揭示各参与方之间的竞争、合作等复杂关系，为分析和制定串通投标治理策略提供支撑。

当前，学界一般运用囚徒困境博弈模型讨论串通投标防控问题，具有代表性的包括崔建祝[3]、陈建兵[4]、杜兴华[5-6]等人的研究。囚徒困境是不同囚徒之间的博弈，囚徒之间的地位并无根本差别，是横向关系的体现。而招标投标过程中涉及多元的参与主体，包括招标人、投标人、代理机构、评标专家和监管方等，不同参与主体之间构成了复杂的关系，招标人始终处于主导地位，具有核心作用。囚徒困境只适合于横向串通投标问题的分析与解决，而对于纵向串通投标和混合串通投标两种类型并不适用。

1 基于激励悖论的博弈分析

诺贝尔经济学奖得主赛尔顿(Selton)曾提出过一个小偷与守卫的经典博弈模型，用来说明一些策略选择看似合理，但实质上却无法达到预想的效果，政策目标和政策结果之间的这种意外关系，被称为“制度激励悖论”[7]。激励悖论模型作为重要的分析工具已经广泛应用于制度设计和政策制定，其中以反腐机制[8-9]、环境保护[10]、高校校风建设[11]领域中激励悖论的应用与拓展尤为突出。但在串通投标防控领域中，鲜有学者以激励悖论为工具进行专门剖析，进而重新审视我国当前串通投标的治理措施。

1.1 激励悖论的基本模型

守卫与小偷之间的博弈问题，简单来说就是一小偷要偷窃有一守卫看护的仓库，小偷偷窃时，如果守卫没有睡觉，则小偷就会被抓住，受到惩罚的效用为-P；如果守卫在睡觉，则小偷可以偷到价值为V的物品，守卫因失职被处罚，效用为-D。小偷不偷窃，守卫睡觉可以获得效用S，不睡也没什么得失[12]。小偷与守卫的博弈矩阵如图1所示。

图1 小偷与守卫的博弈

通过划线法可以得出上述博弈矩阵并不存在纯策略意义上的纳什均衡解。就小偷和守卫而言，二者的博弈便很容易进入小偷“不偷”，守卫当然选择“睡”；守卫“睡”，小偷必然“偷”的无限循环博弈当中。博弈双方都想猜透对方的战略，同时不愿意让对方猜透自己的战略，一方最佳策略的选择取决于对方的战略，因而双方都会在混合空间内以某种概率分布随机选择不同的行动[13]。在这种状况下，可以选择从混合策略意义上的寻求纳什均衡。

在该混合策略中，需要以双方互相不知道对方的策略与双方策略随机选择作为假设条件，其中小偷随机偷窃的概率为Pt，守卫选择睡觉的概率则是Pg。混合策略博弈中两博弈方决策遵守的第一个原则是不能让对方猜到自己的选择，因而必须在决策时利用随机性，第二个原则是他们选择每种策略的概率一定要恰好使对方无机可乘。

综上，激励悖论证明了小偷与守卫的博弈中，加大对小偷的惩罚力度会在短期内抑制偷盗行为，长期中则会导致守卫偷懒的概率增大，对于降低偷窃的发生作用有限，从长期治理角度看，真正抑制偷盗行为的是加重对失职守卫的惩罚。

1.2 基于激励悖论的串通投标博弈分析

招标人在招标投标活动中处于主导地位，招标人的不作为或者胡作为是当前串通投标现象屡禁不止的核心根源。激励悖论为招标投标监管长效机制的建立提供了有益的启示。就串通投标的治理而言，通常想到的是加大对投标人的处罚，当前的研究对策以及措施也更多的指向投标人，希望通过提升处罚力度防止投标人串通投标。此外，现行法律体系之内对串通投标的处罚力度偏轻也进一步提高了加大投标人处罚的呼声。但激励悖论告诉我们，串通投标治理的长效机制无法通过加大对投标人处罚的制度设计得以实现，加强对招标人的监管才是长久之策。

(1) 投标人与招标人的博弈得益矩阵。根据激励悖论原理，招标人应当对串通投标行为承担一定的责任。在博弈得益矩阵中表现为若投标人串标、招标人未尽责查处时，招标人应当受到处罚，得益为-D。所谓的-D效用，可以理解为薪金的削减，主管机关的行政惩罚，甚至刑罚等[14]。

如图2所示，投标人与招标人的博弈策略无外乎4种情形：①投标人串通投标，招标人给予查处，投标人被抓获，受到处罚，即负效应-P，而招标人收益为0；②投标人串通投标，招标人未尽责查处，投标人得手，获得利益V，招标人受到处罚，得益为-D；③投标人不串标，招标人也进行了积极的调查工作，投标人无得失，而招标人也无得失；④投标人不串标，得益为0，招标人无查处行动，获得闲暇得益为L。可以设计出新的招标人与投标人博弈得益矩阵如图2所示。

图2 激励悖论模型下的投标人与招标人得益矩阵

(2) 混合策略的均衡。上述投标人与招标人得益矩阵是典型的完全信息静态博弈中的混合策略博弈问题。混合策略博弈需要遵从两个原则：①双方的决策具有随机性，无法猜到对方的策略选择。②选择每种策略的概率一定要恰好使对方无机可乘。

设投标人选择串标与不串标的概率分别为P串、P不串，招标人选择查与不查的概率分别为P查、P不查。依据混合策略博弈的原则投标人选择串标和不串标的概率P串和P不串一定要使招标人选择查与不查的期望得益相等，即：

P串×(-D)+P不串×L=P串×0+P不串×0

又知P串+P不串=1，据此可得P串=L/(D+L),P不串=D/(D+L)。

同样由原则二分析，招标人选择查与不查的概率P查和P不查一定要投标人选择串标与不串标的期望得益相等，即P查×V+P不查×(-P)=P查×0+P不查×0。

P查+P不查=1，据此可以得到P查=P/(V+P),P不查=V/(V+P)

治理串通投标的目标，就是要降低投标人选择串标策略的概率，或者说增大投标人选择不串标策略的概率。从上文分析得知，P串=L/(D+L)。若定义y招标人=D/L为招标人不尽责的得失率，即发生串标时招标人未严查受到的惩罚与不串标时招标人不查处的闲暇收益之比值，反映招标人不尽责时被问责的代价与侥幸未被问责的闲暇收益之比值。则P串=1/(1+y招标人)。该式非常直观地表明，增大招标人不尽责时的得失率y招标人，即增大招标人不尽责时的处罚D、减小招标人侥幸免责的收益L，是降低投标人选择串标策略的概率P串的直接有效措施。

2 串通投标的治理策略

2.1 从严监管招标人

激励悖论之于串通投标治理的最大启示，就是将招标人作为治理措施升级的重要指向。直观感觉上，针对投标人加大处罚的措施有理有据，但依据激励悖论原理所构建的模型显示，该措施仅可在短期内对串通投标的治理产生效果，而长期范围内当投标人与招标人形成新的均衡后这一措施就将再次失灵。从串通投标顶层设计的角度看，针对招标人的监管措施缺失是当前串通投标治理的薄弱环节，迫切需要纠正认识偏差，明确招标人监管机制的设计，这是串通投标治理取得长期效果的根本之道。

近年在国家“放管服”背景下，财政部87号令的出台正是对招标采购方认知的一次重新调整，即着力强化招标采购人的主体责任，来解决以往招标采购主体权责失衡的问题。如此通过法令细化措施划清权责边界，既有利于减少招标当事方事实上的诸多不平等，又能推进依法招标采购秩序的形成，打掉权力寻租行为的“保护伞”。

值得注意的是，党的十八大以来，特别是强调坚持从严治党提出落实从严治党责任、坚持从严管理干部、严明党的纪律、持续深入改进作风等八项要求之后，不但在党风廉政建设中呈现出焕然一新的新局面，在招标投标领域中的串通投标现象也有了明显的好转。

执行“一案双查”，一方面能警示党员干部必须严格约束自己；另一方面更能严格要求各级党组织必须充分发挥主体责任和监督、管理责任。落实到招标投标工作中，就是在党纪、国法加大对招标人处罚力度的同时，有效地加强了对招标管理单位和监督管理人员的监管。正像王岐山书记在十八届中纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上讲：“当前反腐要以治标为主，为治本赢得时间”。要从根本上防止串通投标，除了对投标人违法行为的查处和法律的震慑之外，还必须建立对于招标人和监管方的长效激励机制。

2.2 构建“泛监管”体系

激励悖论预设有一个重要的前提条件：对于守卫有效监管的存在。这一前提预设，在治理层面具有重要的实践意义。通过监管可以有效知晓仓库的真实信息，即是否被窃以及守卫是否尽职等信息是博弈分析的基本前提。

具体到串通投标的治理层面，一个精通业务且知晓真实信息的监管主体是激励悖论应用于该领域能否取得实效的先决条件。当前招标投标工作监管主要依靠招标管理部门自身的内部控制及监察部门的外部监督。但当前招标管理部门或多或少都存在决策权、执行权和监督权集中的问题，招标管理部门往往既是制度的制定者，又承担招标工作组织的工作，甚至还可能是项目的验收者[15]。这一方面造成了管理部门高度集权、增加了权力滥用的风险，另一方面也增加了其内控建设和自我监管的难度。此外，当前有些监察部门的外部监管常常流于形式、“走过场”，甚至成为招标管理部门的“挡箭牌”，既无法发挥应有的监管职能，还承担了莫须有的责任和风险。监管方的缺失以及功能受限，是当前串通投标治理需要面对的当务之急。

解决监管方缺位的问题，需要构建一套有机的监管体系，将招标投标行为的全过程都纳入监管范围，从部门、时序、岗位、节点等不同维度强化监督检查，对招标人实权代表的权力进行制约，构建完善的招标投标工作权力运行“泛监管”体系[16]。构建这一“泛监管”体系，①要实现招标过程的决策权、执行权和监督权的有效分离，如建立招标过程中委托人(招标人代表)决策，招标代理机构执行、招标管理中心监督的三位一体模式。②打造“再监督”体系，由监察部门与审计部门组成再监管方，突出对招标业务监督的再监督，同时加大惩戒力度，并针对招标管理工作的特点有的放矢地加强廉洁从业教育，审计部门负责对项目进行跟踪审计，并为纪检监察部门开展监督、惩处提供线索和依据支撑。此外还要加大招标过程公开、结果公示力度，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。

2.3 科学配置权力，完善惩戒机制

(1) 进行权力科学化配置。风险防控机制的重点在于规范权力结构配置和加强对权力运行过程的监督。招标管理部门要采取分权、示权、控权等多种权力制衡方式，加强对权力授予过程的制约和监督，对自身权力运行过程进行科学界定、分解、规范和限制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制，并根据招标单位权力结构配置的实际情况，在清理确认招标管理业务涉权事项、分解细化业务流程的基础上，科学配置职权，分解落实防控责任，建立完善分权制约、程序制约和标准制约等内部控制机制。

(2) 完善内部惩戒机制。作为招标人的法人，通常会授权其内设业务部门和招标管理部门办理招标业务。根据委托——代理理论可知，业务部门、招标管理部门的工作人员作为代理人，其利益与招标人的利益并不完全相同。如果代理人在招标投标活动中追求自身效益最大化，其就不会完全按照招标人(委托人)的利益行事，甚至会利用手中权力，以损害单位利益为代价，实现自身利益最大化。为了防止这种现象的发生，招标人就需要按照“激励相容”原则，制订有效的制度和机制，如强化业务培训和职业能力教育、削减人员奖金、惩罚不作为或乱作为人员等一系列措施，对招标管理部门、业务部门的工作人员进行激励和约束，促使其更好地履行岗位职责。

2.4 完善技术手段，提升监管水平

(1) 完善技术手段，完成招标投标信息化平台建设。在全国范围内建立交易平台、公共服务平台、电子监察平台三大信息化平台，是我国《电子招标投标办法》的重要内容。依托于几大平台的大数据分析功能，能够从海量信息中发掘串通投标的蛛丝马迹，发现人工无法核实的可能影响正常招标投标的牵连关系，从根本上扭转串通投标隐秘性高，查处率低的局限。更重要的是，通过电子监察平台，可以通过信息化手段对招标活动组织者、投标人等主体和招标采购全过程进行电子监察，对招标投标信息的时效性、合法性、完整性等内容，以监控、提醒、督办等方式进行有效监管。

(2) 提升监管水平，实现对重要节点的实质监督。要将过程监督与节点监督相结合，实现招标重要节点的实质监督。招标投标活动具有特殊的专业性和跨行业的广泛性，这对监管人员开展工作提出了更高要求，“没有金刚钻，揽不了瓷器活”是外行监管内行的尴尬与无助的真实写照。加强监管能力建设，全面提升串通投标的监管水平，就必须建设一支学习型、专家型、务实型、开拓型的监管队伍，致力于监管专业化这一基本方向，必要时可以引入有资质的社会第三方专业机构，力求实现实质监管。

3 结 语

激励悖论为招投标监管的长效机制的建立提供了有益的路径。就串通投标的治理而言，通常想到的是加大对投标人的处罚，当前的研究对策以及处罚措施也更多的指向投标人，希望通过提升处罚力度防止投标人串通投标。但激励悖论告诉我们，串通投标治理的长效机制无法通过加大投标人处罚的制度设计得以实现，加大对招标方的监管才是长久之策。