我国央地政府间财政事权划分的理论分析

余亮

摘 要：央地政府间财政事权划分是当前中国政府体制改革的核心内容之一。在研究政府职能的公共产品理论、研究政府决策行为的公共选择理论、研究财政分权制度的财政联邦主义理论基础上，总结出当前政府间财政事权划分的四个基本原则：按受益范围划分、激发政府积极性、财政事权与支出责任相匹配以及注重信息效率。由上述四个原则再推导出我国当前财政事权划分的基本框架。

关键词：财政事权;公共产品理论;公共选择理论;财政联邦主义

中图分类号：F810      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）14-0109-03

中央与地方财政事权划分，与国家性质、财政职能、政府决策、财政分权体系等有着密切关系。在这些领域中，已经有许多代表性的理论，从研究政府职能的公共产品理论、研究政府决策行为的公共选择理论、研究财政分权制度的财政联邦主义理论等方面，为我国央地财政事权划分提供理论依据和总体划分框架。

一、公共产品理论

（一）公共产品概念

公共产品理论思想的渊源可以追溯到1740年英国哲学家大卫·休谟在其《人性论》中提出的“搭便车”问题，随后，亚当·斯密在《国富论》中对公共产品做了一个初步分类，他提出的政府作为“守夜人”的职能中就包含国家安全、社会安全、公共事业等公共服务，将公共产品和私人产品做了一个初步区分。后来，李嘉图、马歇尔等人都对公共产品有不同程度的涉猎。

1950年代，萨缪尔森在其《公共支出的纯粹理论》和《公共支出理论图解》中对公共产品给出了经典定义，他认为，公共产品是“每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费”的一种物品。在其《经济学》一书中又将公共产品定义进一步修正为“公共产品是指能够将效用扩展于他人的成本为零，并且无法排除他人参与共享的一种商品”。公共产品这一名词的明确提出出现于马斯格雷夫1959年的《公共财政论：公共经济研究》一书中，非排他性和非竞争性成为公共产品区别于私人产品的基本特征，此后很长一段时间都成为学界共识。

（二）公共产品理论发展概况

公共产品理论的实质是构建了一套与私人物品不同的产品定价方式和供求机制。而公共产品理论研究的核心内容是其供给问题，即公共产品应当如何提供才能满足社会需求和经济效率。根据萨缪尔森等凯恩斯主义学者的观点，由于公共产品的非竞争性和非排他性，现实中难以通过市场机制来有效配置公共产品，市场在这一领域失灵。“公地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”几个理论模型指出市场自发供给公共产品的低效性，为公共产品的供给应当由政府出面提供了理论上的支撑。但随着政府提供公共产品中出现的各种问题显现，斯蒂格里茨等人对此提出了质疑，布坎南对公共产品研究的重要进展为公共产品提供问题给出了新思路。在布坎南1968年的《公共物品的需求与供给》一书中指出，通过某些技术设计或制度安排，公共物品消费的排他性可以实现，俱乐部物品私人供给是可能的，因自愿结社形成的俱乐部内蕴含特有的激励和约束机制，这一机制能够使公共物品高效供给并保证俱乐部规模稳定，可以保证供给公共物品的高效性和俱乐部规模的稳定性。在他的基础上，学者们逐步构建起公共产品市场化供给的新公共管理理论。奥尔森（1965）[1]指出，集体规模大，则“免费搭车者”的比重也大，要调和集体与个人利益的冲突，可以运用“选择性激励”，以集体行动合作方式提供公共物品同样可以是有效的。科斯在其《社会成本问题》中指出，对具有非排他性和非竞争性物品与私人物品进行捆绑销售，可以有效解决“搭便车”问题，从而颠覆了政府垄断提供公共物品的传统理念。1980年代以来，公共事业民营化管理模式逐步在世界流行起来，萨瓦斯（1992）[2]将这种模式的手段归纳为委托、撤资和替代。学者们对美国、德国澳大利亚等国家公共产品提供的市场化改革成效进行了研究，结果表明公共产品的提供效率在不同程度上有所上升。如今，公共产品理论中，引入市场化竞争机制的新公共管理模式逐渐成熟，罗伯特·伍思努（1991）[3]提出，公共产品供给由政府、公民、私营组织等多个主体共同提供，在这些主体之间建立有效沟通协调机制，充分发挥各方优势，构建“多中心治理”模式可以实现各方利益增进。Denhardt等人（1999）[4]进一步发展了新公共服务理论，提出公共产品供给由政府、公民、市场、社会的共同互动下的多元主体承担，但政府是服务者，而非“掌舵人”，是其他各方沟通协商的中间人，负责构建利益风险共担的供给体系。可以看到，公共产品理论的未来发展趋势是注重公民诉求，实现多方共同利益，强调政府责任复位。

二、公共选择理论

（一）公共选择理论起源与发展

公共选择理论的思想渊源可以追溯到19世纪孔多塞与勃劳德对于投票规则特性的分析，以及霍布斯等人对社会契约理论的阐述。20世纪初，维克赛尔和林达尔尝试用边际价值论分析公共选择行为。此外，意大利财政学派的公债理论和国家学说也成为影响公共选择理论产生的重要成果。公共选择理论正式产生于1940年代末，1948年英国经济学家邓肯·布莱克的《论集体决策的原理》一文中阐述了单峰偏好理论和中間投票人定理。1951年肯尼斯·阿罗在《社会选择与个人价值》中提出了不可能性定理，说明由于个人偏好不同以及信息不对称，因此不可能从个人偏好次序中推导出一致的社会偏好次序。公共选择学派领袖人物布坎南与塔洛克的《同意的计算》（1962）一书则是公共选择理论的代表之作，书中全面分析了公共选择理论中的基本问题，对公共选择理论的定义、研究方法、研究内容进行了系统的阐述。近年来，公共选择理论仍在前人研究的主流理论上衍生出了新的若干子领域，如文化与生物进化解说、宪法动力学等。

（二）公共选择理论概述

公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治学中。公共选择的主题与政治学是一样的：同样研究国家理论、选举规则、投票人行为、政党政治学以及官员政治等。但公共选择理论认为，政治活动和经济活动中的参与人都是同一种人，因此可以采用经济学方法将政治活动中的人也假设为自利、理性、追求效用最大化的经济人，分析个人偏好、决策、选择与行动在一个既定的组织结构中是如何影响集体决策和公共选择的。

公共选择理论在1960年代快速发展与成熟，其代表人物布坎南、塔洛克等人建立和完善了公共选择理论研究框架，他们主要研究了以下四个方面的内容：一是民主制度下的集体选择行为。公共选择理论对投票决策成本进行了分析，研究了不同情形下，如何选择投票规则可使决策成本最低。二是经济人组成下的政府行为。公共选择理论认为政府是由经济人组成的，因此政府的决策行为也带有经济人的特性，这与实现公众利益最大化的目标并不总是一致。三是对官僚主义的分析。公共选择理论认为，官僚主义的根源在于官僚主义行为能为官员带来个人利益以及政府官员工作的垄断性质，政府的决策结果往往暗地里有利于官員而非公众集体。四是对政府模式的分析。公共选择理论提出了三种政府模式：第一种是追求社会利益最大化的慈善专制者政府，第二种是追求自身利益最大化的“巨人”式政府，第三种是介于巨人模式政府和慈善专制者模式的西方民主政府。

三、财政联邦主义

财政联邦主义主要研究财政制度如何设计能够更好发挥财政职能，提高财政体系整体运营效率。其发展历程可分为两个阶段。第一个阶段是1950—1978年，代表人物有蒂伯特、马斯格雷夫、奥茨等人，称之为第一代财政联邦主义。1978年以后则是第二个阶段，为第二代财政联邦主义，代表人物包括温加斯特（Weingast）、钱颖一等。

（一）第一代财政联邦主义（FGFF）

第一代财政联邦主义的主要内容包括蒂伯特的“用脚投票”理论、奥茨的分权理论和马斯格雷夫的“财政三职能”论等。蒂伯特在其1959年的文章《地方支出的纯理论》中提出，人作为经济人，会将自己在当地的纳税支出与获得的公共服务进行比较，寻求一个最佳组合，使自身效用达到最大化。因此，在自由流动的前提下，人们会选择“用脚投票”，相似偏好的人聚集到一起，形成一个可以满足共同利益的社区，这个社区的公共产品供给和纳税制度符合集体偏好。这样，不同偏好的人会依据自身选择达到效用的最大化，从而实现公共资源有效配置，达到帕累托最优状态。奥茨在1972年提出了“分权定理”，他认为，如果在全国范围内等量地分配某种公共物品，且中央政府和地方政府提供该物品的成本相同，那么让地方政府将一个符合帕累托最优的产出量提供给当地居民，则总是要比中央政府有效，因为地方政府更了解自己辖区内居民的效用与需求。马斯格雷夫在其《公共经济理论》中提出，财政有三大职能，分别是资源配置、收入分配、经济稳定和发展。公共政策的制定要围绕财政职能，但地方政府是否遵循这一原则是存疑的，因为决策者是政府官员而非良善的社会规划者。马斯格雷夫的观点成为了第一代财政联邦主义和第二代财政联邦主义的理论转折，人们逐渐将视角从关注收益分配转移到地方政府行为研究中。

（二）第二代财政联邦主义（SGFF）

在第一代的基础上，由温加斯特、钱颖一等人对政府内部激励问题进行了研究分析，从而形成了第二代财政联邦主义理论。FGFF认为，政府是良善的社会规划者，而SGFF则试图研究如何设计政治和财政制度以激励政府官员为公众谋求社会福利，使政府接近FGFF中的样子（温加斯特，2013）[5]。在SGFF理论中，政府为追求自身利益，会有不断自我扩张的倾向，约束政府行为的解决办法是设计政府内部激励机制。20世纪90年代，研究者们相继提出“市场维护型的财政联邦主义”，该观点反对FGFF中的政府模型假设，但也不认可公共选择理论中假设的“邪恶政府”。市场维护型的财政联邦主义认为，政府是一套政治系统，为市场效率提供支持维护作用，因此，高效的市场来自于良好的政府结构，政府行为既要有效，又需要受到限制。为达到这一目标，有效的激励相容机制是政府结构设计时必须考虑的，以达到让中央和地方政府各司其职，共同维护和推进市场机制。钱颖一（1995）[6]提出，构建市场维护型的财政联邦主义对政府有五大前提要求，一是存在政府系统内的层级体系，二是中央和地方政府之间存在权力划分，三是中央与地方的权力分配具有稳定性，四是生产要素自由流动且地方政府对其辖区内经济负主要责任，五是各层级政府都面临预算硬约束。在这样情形下，最重要的结果是带来地方竞争，从而形成地方政府经济社会领域的激励机制。

四、我国中央与地方财政事权划分的原则与框架

（一）划分原则

央地财政事权的合理划分在全世界都是普遍的难题，并不存在一个完美的、普适的划分方案。但是学界在理论方面的研究和进展为我们在解决这一问题上有了理论依据。在前文所述理论的基础上进行延伸，再结合我国实际，本文提出了我国央地财政事权划分应当遵循的五个原则，具体如下：

按受益范围划分。政府是基本公共服务的提供者，按照公共产品理论，公共品根据其外部性程度不同划分为地区性公共物品和全国性公共物品，根据其外部性范围由不同层级政府提供。因此，地方政府提供地方性基本公共服务，中央政府提供全国性基本公共服务。而涉及到省际间的基本公共服务，则应当由受益省与中央共同协商提供。

激发政府积极性。第二代财政联邦主义研究的核心问题是政府内部激励，良好的激励相容机制能够让中央和地方政府各司其职，提高政府运行效率。同时，公共选择理论中的“经济人”政府假设表明，政府自身有“经济人”特性，有时候会选择做出有利于政府官员的决策。因此，在央地财政事权和支出责任划分上，需要建立合理的激励机制，保证地方政府在基本公共服务提供上不偏不倚，经济增长与民生发展均衡进行。

财政事权与支出责任相匹配。公共产品的外部性决定了成本与收益的不匹配，而解决外部性问题的方法就是将外部成本内部化。因此，中央和地方根据各自的财政事权，各自承担支出责任，中央与地方根据共同财政事权;按照受益程度不同划分支出责任。

注重信息效率。奥茨的“分权定理”提出，如果在全国范围内等量地分配某种公共物品，且中央政府和地方政府提供该物品的成本相同，那么让地方政府将一个符合帕累托最优的产出量提供给当地居民，则总是要比中央政府有效，因为地方政府更了解自己辖区内居民的效用与需求。这表明，财政事权划分应当充分考虑信息获取方面的比较优势。

（二）總体框架

本文认为，我国中央与地方财政事权划分，其目的在于明确政府部门权责，合理界定政府与市场边界，让政府更好地支持社会主义市场经济发展与民生建设。从理论和原则出发，我国的央地财政事权应当根据其外部性程度在中央与地方之间进行划分;在划分过程中，需要充分考虑实际运行中的信息成本问题，财政事权一旦确定，相应的支出责任就应当同时明确，保证央地政府有财政能力履行相应职责。为保障政府有效运行，还要构建一套完善合理的考核激励体系，对政府行为进行正确引导。基于此，本文试图构建一个中央与地方财政事权划分的总体框架，具体见表1。

参考文献：

[1]  Olson，M..，The Logic of Collective Action[M].Cambridge，Mass.：Harvard Press，1965.

[2]  Savas，E.S.“Privatization”in Mary Hawkeaworth and Maurice Kogan，（eds）.，Encylopedia of Government and Politics[M].New York：Routledge，1992.

[3]  Wuthnow，R.Between States and Markets：the Voluntary Sector in Comparative Perspective[M].Princeton，N.J：Princeton University Press，1991.

[4]  Denhardt，Robert B.，and Janet Vinzant Denhardt.Leadership for Charge：Case Studies in American Local Government[J].Arlington，VA：Price Water house Coopers Endowment for the Business of Government，1999.

[5]  Weingast，Barry R.Second Generation Fiscal Federalism：Political Aspects of Decentralization and Economic Development[J].World Development，Stanford University，2013.

[6]  Qian Yingyi and Gerald Roland.“Federalism and the Soft Budget Constraint”[J].The American Economic Review，vol 88，No.5，December 1998.

Abstract：The division of financial powers between the governments of China is one of the core contents of the current reform of the Chinese government system.On the basis of studying the theory of public goods of government function，the theory of public choice of government decision-making behavior，and the theory of fiscal federalism of fiscal decentralization system，This paper summarizes four basic principles of the division of intergovernmental financial authority：according to the scope of benefit，stimulate the enthusiasm of the government，match the financial power with the expenditure responsibility，and pay attention to the information efficiency.From the above four principles，the basic framework of the division of financial power in China is deduced.

Key words：financial power;public goods theory;public choice theory;fiscal federalism