公务员交流意愿不均衡的现状、成因及对策

何瑜瑜

摘 要：交流是激发公务员队伍活力的重要手段，也是行政机关实现新陈代谢和人力资源配置的关键环节。然而，不同的行政组织和个人在交流意愿上表现出较大的差异，有的组织大力促进交流，而有的组织却不太愿意推进交流;有的公务员特别渴望交流，而有的公务员却极力反对交流。实践表明，组织和个人在“理性经济人”观念的驱动下，权衡交流的各种利弊，基于利益最大化的原则表现出不均衡的交流意愿。基于此，试图从机会成本的视角分析公务员交流意愿不均衡的现状、成因，进而提出优化公务员交流的对策，以期增强组织和个人的交流意愿，促进交流工作的顺利开展。

关键词：公务员;交流意愿;不均衡;机会成本

中图分类号：F24     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.042

2006年《公务员法》的出台标志着我国公务员交流制度成为一项基本的法律制度，开展公务员交流工作，对于激发公务员队伍活力，实现行政机关人力资源优化配置具有重要意義。公务员交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。作为公务员管理的一项常规工作，交流理应得到积极的贯彻实施。然而，不同的行政组织和个人在交流意愿上表现出较大的差异，有的组织大力促进交流，而有的组织却不太愿意交流;有的公务员特别渴望交流，而有的公务员却极力反对交流。为什么会出现如此大的差异？本文试图从机会成本的视角对这一交流意愿不均衡的现象进行探讨。

1 机会成本的概念和特性

机会成本指的是在经济决策过程中错过的物品或劳务的价值，是因选择某一方而舍弃其他方案所造成的潜在利益的损失。机会成本有两个特性：一是机会成本不同于实际成本，它是对未来的预测，其分析建立在所放弃的选择可能带来的收益上，而并非真正发生的收益或成本，是一种观念上的成本或损失;二是机会成本在作最终决策时计算，在作最终决策时，机会成本是做出一种选择时所放弃的其他若干可能的选择中最好的一种。

本文中的公务员交流机会成本可以概括为组织和个人参与公务员交流而放弃的其他决策所能够带来的最大效益。从组织层面来说，交流的机会成本主要来自交流给其带来的潜在的负面影响，例如人力资源损失、影响工作连续性、交流信息不对称带来用人风险等。从个人层面来说，交流的机会成本主要来自交流带来的潜在损失，例如个人职业发展与交流岗位不匹配、新岗位适应难度大、影响家庭生活等。

2 公务员交流意愿不均衡的现状

相对于社会层面人才流动比较活跃的态势，公务员交流意愿显得冷热不均，具体表现在以下几方面。

2.1 交流需求参差不齐，导致交流尚欠主动性

交流能够在一定程度上盘活整体人力资源队伍，因此，总体而言，大部分单位和公务员的交流意愿是比较强的。但部分单位从自身利益出发看待公务员交流工作，存在畏难情绪，担心公务员交流会影响本单位工作，因此不愿意推进交流;同时，也有部分公务员认为交流到其他部门，许多工作需要从头开始，不利于个人晋升，会对未来的事业造成影响。由于考虑到年龄、工作压力、回报等机会成本因素，部分公务员的交流意愿并不高，往往只看到交流的负面效应和机会成本，因此对交流不够主动，对交流犹豫不定，甚至反对交流。例如，对于进取心不强的公务员来说，他们是不太愿意进行交流的，因为他们已经习惯了原来的工作环境和方式，假如新换一个工作环境，他们需要花费较大的精力去适应新岗位。

2.2 交流重视程度不一，导致交流执行情况区别较大

公务员交流意愿的冷热不均，在很大程度上体现在单位和个人对交流的重视程度上。目前与公务员交流有关的制度性文件主要有《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部交流工作规定》。 其中，《公务员法》第六十三条至第六十六条对公务员交流方式、对象、条件与范围等进行了原则性规定。尽管交流作为公务员管理的一项常规工作，理应得到积极的贯彻实施，然而不同部门对交流工作的重视程度区别较大，交流进行得如何受各部门忙闲程度制约，在实际操作中会因为如机构改革、领导调任、职务变动等因素而停止，导致交流制度无法得到连贯执行，交流的稳定性得不到保障。

2.3 交流供给与需求不匹配，导致交流意愿实现程度不均衡

从供给与需求的关系来看，公务员交流意愿的实现未能得到较好的保障。交流供给与需求不匹配表现在：一是交流部门与需求部门不匹配。公务员更多期望交流至区域位置优、晋升机会多、掌握权力大的部门，而条件差、偏远地区、晋升空间小、权力小的部门则“门可罗雀”。条件好的单位难以调出公务员，而条件差、工作压力大的单位却留不住人才，交流频率过大。二是交流机会与交流需求不匹配。部门的领导干部交流机会多，普通的公务员交流机会少;综合管理部门的公务员交流机会较多，专业性强的部门公务员交流机会较少。交流供给与需求不匹配，导致交流渠道单向拥堵：从“热门”单位流向“冷门”单位的渠道较为顺畅，从“冷门”单位流向“热门”单位的渠道则较为“拥堵”;从机关单位流向基层单位的渠道较为顺畅，从基层单位流向机关单位的渠道较为“拥堵”。交流渠道的单向拥堵，导致了交流意愿实现程度不均衡。

3 公务员交流意愿不均衡的机会成本成因分析

影响公务员交流意愿的因素主要包括组织和个人两个层面：组织层面包括薪酬福利、职业发展空间、文化氛围、工作内容等，个人层面包括年龄、个性特征、受教育水平、家庭等。公务员交流意愿不均衡，究其原因，在于交流具有“利益导向”，即组织和个人在“理性经济人”观念的驱动下，各自基于利益最大化的原则表现不同的意愿。在此基础上，笔者从机会成本的视角分析组织和个人在交流时所担忧和顾虑的机会成本因素，主要表现在以下两个方面。

3.1 组织层面——顾虑机会成本导致交流难推进

从组织层面来看，由于公务员交流短期内可能会带来一些负面影响，部分组织或多或少表现出对公务员交流机会成本的顾虑。这些顾虑具体表现为。

3.1.1 交流易带来人力资源损失

一个普通的公务员成长为一个优秀的公务员，需要在一个部门工作多年才能熟悉掌握国家或上级机关的有关政策、规定，对本部门的业务得心应手，对本部门所分管的工作、有关项目的来龙去脉、历史沿革以及发展前景思路较为清晰。此时的公务员已经与上下、左右、内外有关部门或人士建立了良好的沟通与协调方式，显然，这是一个熟练公务员在业务工作上的经验优势，是人力资源的沉淀和积累，交流轮岗则可能会引起上述管理经验的流失。并且，一个公务员的成长和进步，需要所在部门付出一定的培养成本，包括录用成本、行政成本、资源消耗成本、培训成本等，一旦原部门的精干人员交流到其他部门，人才的培养成本便变成了沉没成本，带来人力资源的损失。

3.1.2 交流易影响工作的延续性

大部分公务员一般同时承担着多个工作事项，而且每一工作事项都有不同的工作程序和要求，与不同的部门发生各种联系。有些事项时间性很强，必须及时跟紧;有些工作涉及好几个部门，必须按时、按程序进行。交流轮岗后，考虑到新的接任人因为对新的工作不了解不熟悉而不一定能很好地承接，容易导致某些工作和任务的执行、实施受到延误或中断，这不单影响某个部门，还可能影响到其它部门的运作以及有关工作的开展。由此可见，交流会给工作的连续性造成较大影响，部门不“放人”去交流，也在情理之中。

3.1.3 交流信息不对称带来用人风险

有些部门对公务员（尤其是核心骨干）的使用和培养都有自己的计划，因此一方面可能不愿将优秀的公务员交流出去，只往外推表现相对较差的公务员;另一方面，由于信息的不对称，无法了解到拟交流进来的公务员的工作作风、工作能力、个性特征等信息，会担心交流进来的公务员作风差、能力弱，是其他部门的“甩包袱”对象。因此，基于用人风险的考虑，一些部门对交流表现出较大的顾虑，宁可维持现状，也不进行交流。

3.2 个人层面——权衡机会成本导致交流欠主动

从个人层面来看，公务员往往会衡量绝对成本与机会成本的损益状况，从而做出是否参与交流的选择。具体表现在以下几点。

3.2.1 权衡个人职业发展与交流岗位是否匹配

对于交流，行政机关考虑的是如何提高公务员素质，优化人力资源配置，提升行政效能;而公务员则更多地考虑交流能否给其带来更优的资源平台、更大的晋升空间、更强劲的发展潜力。由于交流新岗位可能会与个人职业规划有所冲突，且新岗位的发展潜力不可知，交流会给个人发展带来不确定性，这种不确定性往往直接影响公务员交流意愿。若单位部署的交流计划与个人职业发展规划发生了冲突，公务员之前所做努力有可能付之一炬，那么公务员将会向相关部门和领导“说情”，阻止此次交流的发生，以保障自身的职业规划不被“拦腰折断”。

3.2.2 权衡新岗位适应难易程度

不同岗位对专业知识要求有所不同，如果跨单位交流到不同岗位，那么公务员就要重新学习新的岗位知识;不同公务员具有不同的专业背景，对某专业知识的学习能力亦会有所差别，特别是专业性较强的岗位，新进者可能需花费更长的时间去学习新知识，去摸索和熟悉相关业务;若是年轻的公务员，由于其学习和成长的需求较强，则表现出较大的交流热情;若公务员年龄渐大，学习新知识的能力有所下降，则不愿参与交流。所以，新岗位适应难易程度是公务员考虑是否参与交流的重要因素之一，且由于不同的公务员具有不同的个性差异和需求，那么在交流机会成本的衡量上也不尽相同，进而表现出冷热不均的交流意愿。

3.2.3 权衡单位平台与组织文化

工作了一段时间的公务员往往会对单位组织产生归属感，单位组织为其提供发展平台和发展机遇，满足了公务员个人的生存需要和发展需要;同时，每日工作相处、长期的合作也会使同事之间产生依赖感;熟悉的工作环境、稳定的工作关系和熟稔于心的工作内容，可以大大提高公务员处理工作的效率。出于对单位和同事的依赖，公务员在选择是否参与交流时会再三权衡，犹豫不定，而在生活得到了保障且处于一个稳定的环境时，往往拒绝变化。

3.2.4 权衡家庭生活要素的影响

人都是情感的动物，交流工作的顺利开展同样不能忽视情感因素的重要性。公务员作为“社会人”，在选择交流时不仅会有利益追求，还会有友谊、安全、尊重和归属等情感需求。无论是家庭生活，还是同事情谊，都能在一定程度上影响公务员的交流选择。对于已经组建家庭的公务员而言，家庭生活是否受影响是其考虑交流与否的重要因素。如果交流到远离家庭住所或者生活环境水平相较于当前有所降低的区域，使公务员的家庭生活质量下降或者家庭生活出现不协调的状况，公务员就会排斥交流，使得交流工作难以顺利推行。

4 提升公务员交流意愿的对策

4.1 正確看待公务员交流中的机会成本

人才流动具有重要的社会功能和自身的规律，首先，应认识人力资本的特性，把握人才流动的规律;其次，应认识到人才流动是人力资本投资的重要途径。如前文所述，部分部门与公务员对交流存有顾虑，因而推进或参与交流的积极性不够。需要明确的是，交流作为一种使人力资本增值的手段，也是有生产成本的，例如，对个别单位而言的人力资源损失、影响工作延续性、用人风险;对个别公务员而言的职业发展、重新适应岗位、家庭生活不协调等。但从全局来看，实践证明合理的公务员交流是一种受惠面广、激励性强、成本相对低廉、能够实现组织与个人双赢的管理手段，因此不必着眼于个别的利益得失，宁愿付出一定成本，从而促进整体人力资本的增值。在此认识基础上，笔者认为应进一步优化公务员交流，减少组织和个人对交流机会成本的担忧，以增强组织和个人的交流意愿，促进交流工作的顺利开展。

4.2 強化公务员队伍的培养性交流

培养性交流是人员选拔任用与公务员职业发展的要求，2014年新颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》具体规定了我国相关缺少基层经验的公务员必须要下基层进行相应的锻炼，工作经历的年轻干部，应当有计划地到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作。因此，应将培养性交流作为推进交流重点，如规定各职务提拔与晋升必须有3次以上的交流经历，通过培养性交流实施晋升激励，提高交流者的职业发展预期。通过培养性交流，有意识、有计划地为公务员提供机会与舞台，让他们在多种环境和岗位锻炼才干，拓宽视野。将行政机关缺乏基层工作经验的公务员推向基层，将年轻公务员及时选派到有关上级行政机关综合部门挂职锻炼，进而开阔眼界、锻炼全局工作能力;为工作经历单一的公务员提供新的环境和岗位，激发他们的求知欲和进取心。把培养性交流作为交流推进重点的同时，也可以激发整个队伍的活力。

4.3 双向选择促进交流中的人岗匹配

从人力资源管理的规律看，双向选择更能激发公务员的积极性，达成组织的良性发展。在开展公务员交流工作时，应采用双向选择方式，根据有交流意愿的公务员和有接收交流公务员意愿的单位的需求进行匹配，以达到人岗相适，突出拟交流公务员的主体地位，增强交流的满意度。例如，可以考虑创新研发“人岗匹配”APP软件，与“填报志愿”方式相结合，实现自动化与智能化匹配：首先，设定综合评分环节，根据任职经历、年度考核、表彰奖励等对每名拟交流的公务员进行综合评分，分数作为公务员岗位匹配时的参考依据;其次，参考高考填报志愿的办法，将拟交流对象相关信息输入自主研发的“人岗匹配”APP软件，计算机根据志愿的先后、分数的高低自动生成“人岗匹配”结果。

4.4 回应公务员的发展性与保障性需求

一是尊重公务员交流意愿回应发展性需求。个人职业发展是否与工作匹配这种发展性需求是公务员参与交流的主要动力，这意味着要尊重公务员本人对自由交流的意愿：首先，在同岗位工作满一定年限后公务员可以主动申请交流，组织也应通过跨单位转任或同单位转任形式给予满足，并且不能阻止公务员进行交流，应充分发挥公务员的工作积极性和能力;其次，在跨区域、跨单位交流中，要考虑配套机制，适当加强物质激励和精神激励的保障，降低交流的机会成本。二是以人为本回应保障性需求。公务员既是政府的人力资源，也是家庭的一份子，处理好家庭事务，可以使公务员更有效的投入到工作中。现实生活中，不少公务员家庭住址与工作区域距离较远，上下班的时间成本与交通费过高，导致公务员投入到家庭的时间被严重压缩，陪伴父母、伴侣、子女的时间缩减将会使家庭生活质量受到影响。再者，偏远区域的医疗条件和教育资源无法满足公务员照顾家人的需求。这些生活中的机会成本不可避免地影响公务员的交流意愿。因此，在稳定、合理的前提下，组织应酌情解决公务员的实际困难，排除公务员对交流的后顾之忧，进而积极的参与到交流工作中。

公务员交流是公务员管理制度的重要组成部分，开展公务员交流工作有利于提升公务员的综合能力，优化行政机关的人力资源配置。然而，不同的行政组织和个人在交流意愿上表现出较大的差异，有的组织大力促进交流，而有的组织却不太愿意推进交流;有的公务员特别渴望交流，而有的公务员却极力反对交流。机会成本作为经济决策分析中的一个重要成本概念，将其引入到公务员管理领域的分析中，可以更好的解释公务员交流意愿不均衡的现象，针对性的提出提升公务员交流意愿的举措，通过兼顾组织和个人的需求，把交流中的机会成本控制在合理、合情的范围内，以解决组织和个人在交流中的后顾之忧，进而促进交流工作的顺利开展，实现交流的预期收益。

参考文献

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