国内外铁路产品准入管理制度研究

贾志洋，黄银霞，赵天时

（ 中铁检验认证中心有限公司，北京 100081 ）

0 引言

随着我国铁路“走出去”步伐的不断加快，铁路产品进入国外市场时经贸合作机制不够顺畅的问题逐渐凸显，尤其是受到以认证认可为典型的“技术性贸易壁垒”影响最为突出。“一带一路”沿线国家的认证认可发展不均衡，标准多元，法规各异，尚未形成检验检测认证互认格局。因此，有必要开展国内外铁路产品准入管理制度的分析研究，提出有针对性的措施建议，助力我国铁路“走出去”更好地发展。

根据国外铁路产品准入制度的完善程度将不同国家分为3类：第1类为产品准入制度非常成熟的国家和地区，以欧盟、日本及美国为代表；第2类为有一定的产品准入制度但相对不够完善的国家和地区，以印度尼西亚、俄罗斯等为代表；第3类为尚未建立产品准入制度的国家和地区，以老挝、肯尼亚及埃塞俄比亚等为代表。以欧盟、俄罗斯、肯尼亚及埃塞俄比亚为例，研究这3类国家和地区铁路产品法律法规及准入管理体系的情况，着重从其既有铁路现状、技术法规体系、准入要求和合格评定制度等方面探讨其构成和特点，结合我国铁路产品准入相关机制分析，提出产品准入国际互认层面的策略和方案。

1 国外铁路产品准入管理制

1.1 欧盟

1.1.1 铁路产品准入法规框架和互联互通基本要求

早期的欧洲铁路有5种形式接触网供电系统、超过21种列车自动保护系统、5种不同的轨道限界和6种线路限界、5种不同的最大允许轴重以及不同国家的行车规则，铁路面临运营技术兼容性严重影响市场竞争等问题，因此亟须消除国家边界和运输技术的差异，并逐步建立统一开放的铁路市场。为此，1996年欧盟铁路局（European Railway Agency, ERA）颁布了欧盟高速铁路系统指令96/48/EC，2001年颁布了普通铁路系统指令2001/16/EC，2004年颁布了铁路安全指令2004/49/EC, 并建立了系统配套的铁路互联互通认证、通用安全评估的技术法规体系，推动了铁路技术和运营系统一体化进程[1]。

欧盟铁路技术法规包括3个层面：

第1层为2个基本指令，一是《铁路系统互联互通指令》2008/57/EC，从“安全性、可靠性与可用性、健康、环保、技术兼容性、无障碍”6个方面，对整个铁路系统提出了基本要求，并确定了互联互通技术规范（Technical Specifications of Interoperability, TSIs）；二是《铁路安全指令》2004/49/EC，从完善欧盟铁路安全管理、开发通用安全目标和通用安全方法，确保高水平的安全等方面提出了基本要求，并确定了通用安全方法的评估机制。

第2层有2个分支，一是《铁路系统互联互通指令》各子系统的TSI，按基础设施、供电、控制指挥信号车载与地面、机车车辆等结构子系统，以及行车与运营管理、维护、客货运远程信息等功能子系统，对《铁路系统互联互通指令》的基本要求进行分解，形成各子系统的基本参数；二是《铁路安全指令》形成的风险评估通用安全方法，以及监测通用安全方法，确定了通用安全方法的评估机制。

第3层为欧盟铁路标准，在TSIs基础上逐级分配到相关子系统、互通性构件或其他部件产品中，并提出详细技术要求及试验方法，形成自上而下、逐级分配、系统配套的铁路系统产品互联互通准入管理的法规体系，协调统一地实现欧盟铁路列车安全和不间断运行。

欧盟铁路准入管理技术法规构架见图1。

1.1.2 铁路互联互通认证制度

根据铁路系统指令2008/57/EC，欧盟铁路针对构件及其子系统建立了不同类型的互联互通技术规范（TSIs），要求互联互通构件在投入市场、子系统在投入运营前均需进行评估认证，包括以下3种类型：

（1）安全相关设备的功能安全认证，这是为适应基于高速铁路控制系统高安全要求引入安全保障原理开展的可靠性、可用性、可维性和安全性（Reliability,Availability, Maintainability and Safety，RAMS）的一种功能安全认证，如列车信号控制系统、制动系统。

（2）互联互通构件的符合性和适用性认证，如车钩、车轮、钢轨、钢轨扣件系统、轨枕、接触网系统和受电弓、列控车载、地面设备等，在进入铁路市场前必须经过标准符合性和适用性认证（适用性认证类似于我国铁路的运用/试用考核）[2]。

（3）子系统的验证性认证（EC Verification），指新建或改建铁路基础设施、机车车辆、供电、信号、运营维护等子系统，在投入运营前，需由基建商或运营商建立质量管理和安全管理体系，对组成子系统的各类构件进行验证性认证。

1.1.3 铁路互联互通认证模式

欧盟指令2010/713/EU针对铁路系统及其互联互通构件的技术特点，专门设计了多种不同的准入方式（见图2）。

图1 欧盟铁路准入管理技术法规构架

图2 欧盟铁路TSIs认证模式

根据欧盟铁路互联互通指令及其子系统的TSIs，互通性构件以及子系统可选择的认证模式见表1和表2。

1.2 俄罗斯

1.2.1 GOST强制性认证[3]

俄罗斯自1995年联邦法律《产品及认证服务法》颁布后，开始实行产品强制性认证制度，只要属于强制性认证产品范围，无论国产还是进口，均需通过认证并领取俄罗斯国家标准合格证书（GOST合格证），才能进入俄罗斯市场。

表1 不同的TSIs适用的互通性构件认证模式

表2 各子系统适用的EC验证模式

对于铁路产品而言，为了加强俄罗斯调整铁路安全管理，2010 年7 月，俄罗斯联邦政府发布总理令第N533 号决议，批准并发布实施了《高速铁路运输安全技术规程》。该安全技术规程规定了俄罗斯高速铁路基础设施、机车车辆及其产品的安全要求，并建立了铁路专用产品的强制性认证制度，明确了强制性认证的程序和产品清单。俄罗斯铁路强制性认证机车车辆产品和基础设施产品见表3和表4。

《高速铁路运输安全技术规程》根据风险程度确定了对高速铁路运输的最低强制性要求，这些要求至少应保证：辐射安全、生态安全、防爆安全、水文气象安全、机械安全、消防安全、工业安全、热处理安全、化学安全、电气安全、仪器和设备工作安全、保障部分的电磁兼容以及统一量度等。

强制性认证的依据为俄罗斯国家标准和（或）俄罗斯联邦政府明确的规则汇编中规定的要求。

1.2.2 铁路产品强制性认证基本流程

（1）申请人向认证机构提交产品认证申请报告；

（2）认证机构对申请报告进行评审，做出受理或不受理的决定，并告知申请人；

（3）申请人在与认证机构签订协议后，可以在委托实验室(试验中心)进行产品检验检测；

（4）如在认证过程中有必要了解产品生产状况、质量体系以及生产过程，则须对上述各项进行现场检查；

（5）对上述试验结果、现场检查结果以及其他证明材料进行评价，同时做出是否颁发合格证的决定；

（6）办理、注册并颁发合格证，或将拒绝颁发合格证的理由通知申请人。

表3 俄罗斯铁路强制性认证机车车辆产品清单

1.3 肯尼亚及埃塞俄比亚

以肯尼亚和埃塞俄比亚为代表的部分非洲国家和地区经济相对落后，工业基础薄弱。肯尼亚原有铁路为英国殖民时期建设的米轨铁路（1896—1901年），自港口城市蒙巴萨起始，途径肯尼亚首都内罗毕，通往乌干达等国家，距今已逾百年，目前全年运输量已下降至百万吨以下，不到蒙巴萨港吞吐量的2.5%，且设备老化严重，事故频发；俄塞俄比亚既有铁路同样为米轨铁路，由法国人建于1894—1917年间，全长784 km，多年以前已完全废弃。

表4 俄罗斯铁路强制性认证基础设施产品清单

上述2个国家均未建立铁路产品标准体系和准入制度，目前，2国的铁路项目（俄塞俄比亚沃尔迪亚—默克莱铁路、亚的斯—吉布提铁路；肯尼亚蒙巴萨—内罗毕铁路、内罗毕—巴拉马铁路）均由中方承建。

2 我国铁路产品准入管理制度

2.1 产品认证法律法规框架

我国产品认证的法律法规主要如下，共同构建了我国产品认证法律法规框架（见图3）。

（1）《中华人民共和国产品质量法》，于1993年2月经第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，并分别于2000年7月和2009年8月进行了修正，确立了我国产品质量认证制度的法律地位及产品质量相关方的法律责任。

（2）《中华人民共和国认证认可条例》，于2003年8月经国务院第18次常务会议通过，9月以中华人民共和国国务院令第390号公布实施，并于2016年2月根据《国务院关于修改部分行政法规的决定》第1次修正，确定了我国认证认可管理的机制和基本要求。

（3）《认证机构管理办法》，2011年7月以中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局令第141号发布，2015年5月进行了修改，2017年10月再次修改，并以总局令第193号形式发布，2018年1月1日起实施，进一步明确了对认证机构的基本要求。

图3 我国产品认证法律法规框架

2.2 铁路产品准入管理制度

2.2.1 准入概述

长期以来，我国铁路相关部门一直致力于产品质量安全的研究和控制，1950年起原铁道即在机车车辆行业实行驻厂验收制度，铁路专业产品也相继经历了生产许可证、制造特许证等多种准入管理方式，对提高产品质量、确保运营安全起到了积极作用。

截至目前，我国现阶段铁路产品准入方式可归纳为3类：

（1）依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》，对铁路桥简支梁、预应力混凝土枕继续实施工业产品生产许可证制度；

（2）依据《铁路安全管理条例》，国家铁路局对机车车辆实施型号合格证、制造许可证、维修许可证及进口许可证管理，对生产铁路道岔及其转辙设备、铁路信号控制软件和控制设备、铁路通信设备、铁路牵引供电设备的企业实施行政审批；

（3）依据《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国认证认可条例》以及《铁路安全管理条例》，对铁路机车车辆以外的直接影响铁路运输安全的铁路专用设备，依法进行产品认证。

我国现行铁路准入管理方式见图4。

2.2.2 铁路产品认证制度

（1）铁路产品认证制度的建立和推行。2002年，原铁道部在《关于加强铁路工业产品质量工作的意见》（铁科技〔2002〕39号）中明确了建立铁路工业产品质量认证制度的要求；2003年10月，原铁道发布实施《铁路产品认证管理办法》（铁科技〔2003〕104号），正式实施铁路产品认证管理制度。

2011年，为进一步规范铁路产品准入管理，原铁道部发布了《关于规范铁路专用设备产品准入管理的若干规定》（铁政法〔2011〕202号）[4]，其中明确要求直接影响运输安全的机车车辆关键零部件可列入认证产品目录，实行认证管理；原有许可目录中的产品由行政许可管理调整为认证管理；2013年8月，中华人民共和国国务院第639号令公布了《铁路安全管理条例》[5]，其中第23条规定：铁路机车车辆以外的直接影响铁路运输安全的铁路专用设备，依法应当进行产品认证的，经认证合格方可出厂、销售、进口、使用；2012年5月，原铁道部与国家认证认可监督管理委员会联合发布《铁路产品认证管理办法》（铁科技〔2012〕95号）[6]，铁路产品认证管理制度开始全面推行。

（2）分级管理。随着铁路改革实施政企分开，原铁道部产品认证也逐步调整为国家铁路局铁路产品认证和中国铁路总公司铁路专用产品认证采信制度（见图5）。2014年5月，国家铁路局发布《铁路产品认证目录》（国铁科法〔2014〕30号）[7]，共76种产品。2014年7月，中国铁路总公司发布《铁路专用产品认证采信目录》（铁总科技〔2014〕201号），共188种产品；同年，发布《中国铁路总公司铁路专用产品认证管理办法》（铁总科技〔2014〕135号）[8]，规定总公司对直接关系铁路运输安全的重要产品实施采信认证管理，取得认证证书后，方可在国家铁路领域使用；2018年12月，发布新版《铁路专用产品认证采信目录》（铁总科信〔2018〕196号）[9]，将采信目录优化调整为194种。

2.2.3 铁路产品认证模式

依据《铁路产品认证管理办法》及《中国铁路总公司铁路专用产品认证管理办法》，我国铁路产品认证目前采取的是“初始工厂检查+产品抽样检测+获证后监督”认证模式，根据产品特点及铁路运输需要，特殊性质的产品可采用与其相适应的其他认证模式；亦可在基本模式的基础上增加其他认证手段，如“安全评估”等[10]。

图4 我国现行铁路准入管理方式

图5 铁路产品认证目录构成比较

3 铁路产品准入国际互认的条件和策略建议

3.1 铁路产品准入国际互认的条件

3.1.1 国外具备的条件

对于以欧盟为代表的铁路发达国家和地区而言，铁路产品准入制度历经多年发展和完善，已经非常成熟，且呈现出非常明显的市场化特点，是欧盟各国提高市场效率、促进互联互通的主要手段。但是从国际互认层面分析，欧盟的铁路产品准入制度对于欧盟以外的国家和地区来说属于非常巨大的贸易技术壁垒，从事TSIs的认证机构（Notified Bodies，NoBo）必须经欧盟铁路局ERA授权，而截至目前，ERA授权的所有NoBo均来自欧盟国家和地区境内，我国的认证机构无法直接参与任何TSIs认证工作，我国认证机构出具的铁路产品认证结果也不会被欧盟所采信[11]。

以俄罗斯为代表的铁路相对欠发达国家和地区，具备一定的铁路产品市场准入机制，但是绝大部分以政府主导的强制性认证为主，这就为该类铁路产品的市场准入设置了行政壁垒；另一方面，该类国家和地区在高铁标准体系、自愿性产品认证机制、检验检测及认证手段构建方面均有所欠缺，这也为我国铁路产品从合格评定技术层面开展互认合作提供了契机。

以肯尼亚和埃塞俄比亚为代表的部分铁路不发达国家和地区，无论是铁路标准体系还是铁路产品准入机制均为空白，但同时该类国家和地区在发展过程中，对于以铁路为代表的基础设施建设项目有相当高的市场需求，是我国铁路产品“走出去”实现全套技术输出的主要突破口。

3.1.2 我国具备的条件

伴随着铁路建设事业的蓬勃发展，我国铁路产品准入法律法规及管理制度也经历了从无到有、从小到大、从政府把控到市场主导、从全套引进到消化吸收再创新的各个阶段。与前述第1类国家和地区类似，我国目前也建立了包括法律法规、标准体系、认证认可及检验检测在内的各项比较成熟和完善的铁路产品市场准入机制和手段，反过来又有效推动了铁路建设和铁路制造业质量的稳步提升，同时也为我国铁路在国际互认工作中无论是开展合作、推行互认还是全套输出奠定了扎实的技术基础。

3.2 策略建议

3.2.1 针对第1类国家和地区的铁路产品准入解决方案

从标准体系层面分析，充分总结我国铁路快速发展积累的技术和运营经验，积极参与国际标准制修订，在具体铁路产品标准中体现中国元素，能够直接将我国铁路产品技术特点纳入国际通行的标准体系，打通国际铁路产品准入中的标准技术壁垒。

从认证层面分析，我国认证机构可以通过与欧盟授权的认证机构合作或直接在欧盟国家和地区设立分支机构等方式，针对具体项目开展经营活动，在TSIs认证过程中提供认证相关的咨询、检验检测等技术支持。

从检验检测层面分析，欧盟除TSIs认证外，各国铁路运营公司还会根据欧盟铁路标准或各国铁路行业标准开展相应的检验检测。随着我国铁路行业实验室

的不断发展壮大，完全可以依据欧盟标准进行测试，并出具具备CNAS认可资质的检测报告。

3.2.2 针对第2、3类国家和地区的铁路产品准入解决方案

针对第2类国家和地区，在满足目标国相关技术法规的前提下，通过具体项目实现铁路产品认证及检验检测“走出去”；针对第3类国家和地区，本着“互利共赢”的方针，全套输出中国铁路标准体系、认证方案以及检验检测要求，并推广我国铁路产品准入制度。

4 结束语

当前，铁路配套设备是铁路建设的重要基础保障设施，也是将“一带一路”从构想变成现实的重要“排头兵”，尤其在加强双边和多边的铁路建设合作过程中，迫切需要推动铁路配套设备领域检测认证的互认，并以此带动铁路产品全领域的国际互认的发展，提高我国铁路产品准入体系在国际市场上的认可度。因此，针对不同国家和地区的具体情况，各有侧重的开展铁路产品国际互认工作，将更加有效地助力我国铁路“走出去”。