PPP模式海绵城市常见问题及对策研究

孙盈娅

摘  要：海绵城市建设具有投资规模大、建设周期长、社会公益性强、融资难等特点。在偌大的海绵城市建设投入面前，中央财政补贴显得十分有限，资金问题成为海绵城市建设过程中的一大难题。在这种情况下，政府部门与企业的PPP合作模式应运而生，被寄予厚望的同时，也得到了国家政策的支持。尽管国家出台了一系列鼓励政策，但海绵城市PPP项目在实际操作中却存在着涉域广、专业性强、子项目冗杂、边界模糊等特点。文章通过分析常见问题，梳理研究对策，以期对PPP模式海绵城市有所推进。

关键词：PPP模式;海绵城市;问题和对策

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2945（2019）15-0141-02

Abstract： The construction of sponge city has the characteristics of large scale of investment， long construction cycle， strong social welfare， difficult financing and so on. In the face of the huge investment in the construction of sponge city， the central financial subsidy is very limited， and the problem of funds has become a major problem in the process of sponge city construction. In this case， the PPP cooperation model between government departments and enterprises arises at the historic moment， which is expected to be high， but also supported by national policies. Although the country has issued a series of incentive policies， but the sponge city PPP project in the actual operation has a wide range of professional， sub-projects jumbled， fuzzy boundaries and other characteristics. By analyzing the common problems and combing the research countermeasures， this paper hopes to promote the PPP model sponge city.

Keywords： PPP model; Sponge City; problems and countermeasures

1 背景

海绵城市，作为新时代的城市雨洪管理理念，能够使城市弹性地适应环境改变，是低影响高开发的雨水体系的构建产物。2017年，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上明确指出：推进海绵城市建设，使城市不仅有“面子”，更有“里子”。PPP作为一种新型的项目融资模式，联合国培训研究院等组织将其定义为：通过采取公共部门（政府）与私人部门（企业）的合作，为社会提供优质服务及公共产品的模式。除此之外，PPP模式在政企合作的过程中，将社会资金引入到公共项目的同时，降低了财政风险及财政压力，激发了民营资本的积极性。

2 常见问题

纵观现行的政策文件以及相关的PPP示范项目不难发现，目前PPP项目多以经营性较好和具有长期收益的信息基础设施、交通基础设施、清洁能源项目为主，在水务领域，主要的项目类型同样是经营效益较强的污水处理改造以及厂网一体化建设。由于海绵城市自身的局限性，很多项目无法完全复制PPP模式。高速有效地推进海绵城市PPP项目建设过程中，确实面临着一系列亟待解决的问题。

2.1 责任职能难划分

海绵城市建设涉及学科广泛、专业要求性高、整体综合性强，建设过程中涉及的职能部门众多，例如规划部门、市政部门、水利部门、环保部门、景观园林部门、财政部门等，每个部门的意见观点不一致，规定要求不统一，相应的责任划分难以界定。相应的利益关联者较多，合作协调关系复杂。

公共空间的建设和运营阶段的主体部门是变化的。例如市政管网工程，建设阶段的建设管理主要部门是市政部门，而运营阶段的载体部门则是由不同管理体制确定的。海绵城市建筑小区建设的主要管理部门为开发商或政府部门，而运营阶段后期管理部门为物业公司，中间协调过程还涉及SPV公司。

因此，在海绵城市建设中，各部门之间的协作、责任职能的划分是影响海绵城市PPP项目推进的重要因素。

2.2 打包范围难界定

海绵城市PPP项目打包范围难以界定，PPP项目打包整体表现为打包范围不明晰、打包依据不合理。就目前了解的海绵城市PPP项目案例，由于策划初期未能对海绵城市和水环境理解透彻，导致海绵城市PPP项目汇水关系错乱，建设目的性及规范性不强，进而致使项目子系统遭到不合理切割，流域及汇水区的系统关系衔接不科学。

项目打包需联系各城市自身实际，综合考虑降雨量及水环境等客觀实际。若不能科学统筹各子系统的衔接，明确打包范围，只从局限角度进行治理，不但容易导致资本浪费，最终效果也是微乎其微。

2.3 考核指标难确定

海绵城市PPP项目政府支付的主要考核依据是绩效考核。目前的海绵城市PPP项目考核尚存一系列问题，主要体现在三个方面。

（1）考核标准与项目实际不符。由于缺乏对未来考核潜在风险的正确认知，未明确划分责任，导致制定的考核方案难以实施。例如，部分河道整治项目的考核标准为末端河道水量、水质，未考虑河道上游及汇水区水量、水质。（2）考核指标形同虚设。只制定了考核指标，并未制定合理的考核组织及考核方案，最终考核指标的可行性不强，考核工作难以开展。（3）考核指标缺乏时效性。海绵城市建设过程中，随着各项工程的竣工以及周围环境的变化，一些指标是需要不断调整的。例如，水质水量的考核标准是需要逐年提升的，年径流量需要不断调整。

2.4 项目回收难创新

海绵城市PPP项目的主要付费方式依然是政府付费，缺乏新的收益模式以及经济增长点。现行的PPP项目对政府信用及支付能力的依赖性较高，部分地方政府的实际信用并不好，导致工程支付款一直拖延，这同时也是PPP项目缺乏吸引力的主要风险因素。

另外，很多项目缺少竞争性，项目经营性较差，社会资本难以充分调动，缺乏内在的激励机制。因此，海绵城市PPP项目的回报机制较为单一。

3 相关对策

3.1 组建专业联动咨询团队

海绵城市PPP项目的专业性及系统性较强，责任主体关系及边界复杂。一个完整的PPP项目涉及众多公共部门及企业，比如投资方、建设方、运营方，各参与者之间若想实现多方共赢，必然离不开专业的咨询团队。通过总结发达国家成功的PPP项目经验发现，通常企业和政府部门在筹建PPP项目公司时，会按比例投入一定的资金。另外，特许经营权往往会由政府转移给PPP项目公司。因此，企业和公共部门均需要专业的技术、财务、法律咨询团队提供合理的方案。技术咨询团队主要负责项目的系统组成、边界划分、费用评估、绩效考核体系的确定等。财务咨询团队则负责项目的财务测算、资金组成、财务承载力分析、风险评估等。

3.2 提升项目打包的科学性

海绵城市PPP项目的有序开展既离不开政府的作为，也离不开企业的积极参与，为此，企业以及政府应当共同承担服务风险，共同推进海绵城市PPP项目的建设，从而实现海绵城市PPP项目的科学打包。首先，政府在推进海绵城市PPP项目时应当明确的界定打包范围，在打包的过程中应当明确好打包依据。海绵城市PPP项目的打包工作在开展过程中应当结合本城市的降雨量以及水环境等实际的情况，避免出现局部打包的问题，保持海绵城市PPP项目各子系统之间的高度衔接性，防止出现资本浪费的现象。

3.3 制定合理的考核体系

首先，考核体系是海绵城市PPP项目成功的核心要素，如何构建有效的海绵城市PPP项目考核体系是当前政府相关职能部门需要重点关注的问题之一。为此，政府相关职能部门作为海绵城市PPP项目服务的最终购买者，应当在立足于当地城市的经济发展水平的基础上构建合理有效的海绵城市PPP项目绩效考核体系，在制定绩效考核体系的过程中应当确保每一个考核指标具有可计量、目标明确以及易监测等特点，结合企业的海绵城市PPP项目工作完成进度进行付费，确保海绵城市PPP项目能够保质保量的完成。如果企业未在海绵城市PPP项目考核体系所规定的时间范围内完成相关工作，那么则将给予一定的考核处罚。为了能够有效增强海绵城市PPP项目考核体系的合理性，相关工作人员需要定期对海绵城市PPP项目考核工作的开展情况实施“回头看”策略，比对海绵城市PPP项目中每一个考核指标的完成情况，考核指标是否完成？是根据考核指标的节点来完成的还是超额完成？如果是超额完成，那么影响的因素有哪些？如果考核指标未完成，主要是受到哪些方面的影响？借助于“回头看”的形式从而不断对海绵城市PPP项目考核体系的制定进行深度的反思，将反思结果进行反馈，从而不断修正并补充海绵城市PPP项目考核体系。

3.4 提升政府信用，提供全方位的资金保障

首先，海绵城市PPP项目中政府具有不可推卸的管理以及资金付款责任，一旦政府存在信用问题，那么将会给参与到海绵城市PPP项目中的企业带来严重的损失。为此，地方政府相关职能部门在开展海绵城市PPP项目时应当要提升主体责任意识，切实履行好海绵城市PPP项目中政府应当承担的责任，有效树立政府信用威信感。

从海绵城市PPP项目的企业资金来源的层面来说，企业可以凭借投资主体的身份参与到股权融资的工作当中。在审核股权融资的资质过程中，相关工作人员需要确定企业是否是直接且实际的参与到海绵城市PPP项目建设以及运营工作当中，避免股权融资出现严重的滥用现象，从而干扰海绵城市PPP项目正常的工作秩序。

海绵城市PPP项目的开展仅仅依靠一个城市是无法独立完成的，为此，各个省市之间应当共同努力打破海绵城市PPP项目的行政管辖界限，以共同融资的方式来共建海绵城市。在这个过程中，政府相关职能部门应当发挥出勇当先锋的精神，探索海绵城市PPP项目建设资金获取新尝试，研读国内外成功的海绵城市PPP项目建设经验，结合本城市实际的经济发展条件以及水资源等相关内容制定恰当的海绵城市PPP项目建设指导意见，立足于灵活的市场机制，从而不断完善现有的海绵城市PPP项目建设法律法规。

4 结束语

综上所述，当前我国海绵城市PPP项目在开展过程中普遍存在诸如责任职能难划分、打包范围难界定、考核指标难确定以及项目回收难创新等问题，这些问题的存在严重影响了海绵城市PPP项目的可持续健康发展。为此，无论是政府相关职能部门还是企业都应当积极承担好自身的责任，政府相关职能部门作为政府相关职能部门的主体，应当制定合理的考核体系，在此基础上提升项目打包的科学性，为海绵城市PPP项目的正常开展保驾护航。

参考文献：

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