省级政府PPP模式决策的影响因素实证分析

[摘 要]随着城市化进程和政府投融资体制改革的推进，政府面临巨大的基础设施和公共服务供给压力。PPP模式引入市场机制和私人部门的力量，可以提高公共产品和服务的供给质量和效率。近年来，越来越多的省级政府进行了投融资体制改革，采纳PPP模式，但是对其背后的影响因素却鲜有研究。本篇论文分析了影响省级政府采纳PPP模式决策的因素，提出省级政府PPP模式决策受到省级政府财政能力、人口数量、城市化水平、经济发展水平以及资本市场发达程度的影响。文章基于多元线性回归模型，研究发现上述变量在不同程度上影响了省级政府的PPP决策。

[关键词]PPP模式；省級政府；影响因素；多元线性回归

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1 引言

PPP的全称是Public-Private-Partnership，意为政府与社会资本的合作模式。根据财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经[2014]76号），将PPP定义为政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。根据定义和实践经验，PPP具备合作关系、利益共享和风险分担的特征。[1]从财政部关于PPP的定义可以看出PPP模式有利于发挥政府和社会资本的优势互补，拓宽融资渠道和改善投资运营效率。随着社会主义现代化建设和城市化进程的推进，政府承担的基础设施建设任务日益增多，财政压力越来越大。同时，随着经济发展和人民生活水平的提高，社会大众对公共产品和服务的数量和质量要求越来越高，政府承担巨大的公共产品和服务供给压力。除此之外，2014年国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号），明确要求城投公司剥离融资职能，这导致政府面临更加严峻的融资难题。换句话说，日益上升的社会大众对高品质公共产品的需求和政府的财政压力推动了PPP模式的快速发展。[2]

由于PPP引入了市场机制和私人部门的力量从而很好地提高了基础设施和公共服务的供给质量和效率，各省级政府积极探索与社会资本的合作，建立政府和市场合作提供公共产品和服务的有效模式。根据财政部政府和社会资本合作中心下的全国PPP综合信息平台项目管理库统计，截至2018年2月18日，全国入库项目有7382个，入库项目金额达到113613.73亿元 。然而，不同省份的PPP发展水平却参差不齐。例如，入库项目最多的山东省达到了674，而上海和西藏只有2个PPP项目入库。为什么不同省份PPP发展水平存在差异，影响省级政府采纳PPP模式的因素是什么？有一些学者对PPP模式决策的影响因素进行了分析。王易东和刘浩淼选取1996～2014年的数据对我国PPP模式决策的影响因素进行了实证分析，结果发现市场需求、政府约束力和人力资本积累对PPP决策产生了较显著的影响，而法制化水平和政府监管质量对PPP决策产生了较弱的影响。[3]简迎辉和包敏认为项目自身的特点、政府部门的能力和经验偏好、法律政策和私人部门的能力和偏好会影响PPP模式的决策。[4]陈世金和刘浩运用计数模型的零膨胀负二项估计方法对31个主要的发展中国家采用PPP模式开展基础设施建设的影响因素进行了实证分析，实证结果显示市场需求和政府财政约束的影响势力最大，其次是环境因素、组织结构质量和社会法制化水平，影响势力最小的是货币化水平、消费物价指数等宏观稳定性变量。[5]

通过阅读相关文献，考虑多种影响因素，本文提出省级政府采纳PPP模式受到财政能力、人口数量、城市化水平、经济发展水平和资本市场发达程度的影响。并且，采用31个省份2016年相关横截面数据，运用多元线性回归模型对本文的理论假设进行检验。

2 研究设计

2.1数据来源

本文的研究内容是对影响省级政府采纳PPP模式决策的因素进行实证分析。本文的被解释变量即31个省份（不考虑香港、澳门和台湾地区）的PPP项目数，数据来源于财政部政府和社会资本合作中心下的全国PPP综合信息平台项目管理库，时间截至2018年2月28日。本文所有解释变量的数据都来自《中国统计年鉴-2017》。

2.2变量测量

2.2.1被解释变量

本文的被解释变量是各省进入全国PPP综合信息平台项目管理库的PPP项目数，在计量模型中被解释变量被设置为projects。

2.2.2解释变量

解释变量的测量方法，以及各解释变量与被解释变量的预期关系，如表1所示。

2.3模型设定

基于相关文献和前人的经验，本文采用多元线性回归模型，分析财政能力、人口数量、城市化水平、经济发展水平和资本市场发达程度对省级政府采纳PPP模式决策的影响。本文使用了EViews8.0对上述理论假设进行了计量检验。

3 实证结果分析

表2报告了多元线性回归模型的实证结果。从模型的拟合效果来看，模型的可决系数（R-squared）为0.9987，修正后的可决系数（Adjusted R-squared）为0.9985，模型整体通过了显著性检验（F统计量为统计显著）。

分析回归结果可以发现，所有解释变量的回归系数都与预期方向一致，其中省级政府的财政能力、人口数量、城市化水平和经济发展水平都通过了1%的显著性检验，对省级政府PPP模式的采纳产生了显著的影响。尽管资本市场发达程度的回归系数是正的，同预期方向一致，但是它没有通过显著性检验。下面进行具体分析。

省级政府财政能力的回归系数是负的，说明省级政府的财政能力对省级政府PPP模式的采纳产生了负向影响。省级政府的财政能力越弱、承担的财政负担越重就越可能采纳PPP模式，以此来缓解融资困难和转移项目风险。换句话说，PPP模式的兴起和发展对于缓解政府财政负担与压力发挥了重要作用。

人口数量的回归系数是正向的，统计显著，这符合实际情况。人口数量越多，对基础设施和公共服务的需求也就越大，PPP模式的运用能够以较快的速度来满足社会大众对高品质公共产品和服务的需求。

同预期方向一致，城市化水平对省级政府PPP模式的采纳产生了负向影响。城市化进程的推进是建立在城市大型基础设施完善的基础之上的。一个地区城市化水平较低，意味着基础设施还不够完善，未来还需要进行大规模的基础设施建设和基本公共服务的供给，所以城市化水平越低就越可能采纳PPP模式。

经济发展水平对省级政府PPP模式的采纳产生了正向的影响。PPP模式在具体的操作层面会涉及到很多细碎但又重要的环节，比如合同管理、风险管理、运营管理、绩效考核、政府信用、契约精神等等。经济发展水平越高，与PPP模式密切联系的这些环节的水平和质量也就越高，从而PPP模式的应用就越多。

资本市场发达程度并没有对省级政府PPP模式的采纳产生显著影响，合理的解释是，一方面，目前政府和社会资本的合作市场化程度不高，大多还是由省级政府的城投公司牵头，缺乏市场竞争。另一方面，政府大多给予社会资本过多和过高的承诺，做出很多“明股实债”的承诺。这两个方面的原因导致了资本市场对PPP模式的贡献有限。

4 结论

随着城市化进程和政府投融资体制改革的推进，以及社会大众对公共产品和服务的高品质需求的增长，政府面临越来越大的基础设施建设和公共服务供给压力。PPP模式通过引入市场机制和私人部門的力量，有利于发挥政府与社会资本的优势互补，拓宽融资渠道和改善投资运营效率。自财政部和发改委发布PPP动员，在全国范围推广PPP模式以来，全国掀起了PPP模式的热潮。从全国范围来看，PPP模式进展得如火如荼，发展势头十分迅猛。但是，从PPP模式的地区分布来看，不同省份的PPP发展水平存在很大差异。本文对影响省级政府采纳PPP模式决策的因素进行了理论分析与假设，并使用多元线性回归模型对理论假设进行了实证检验，得出的结论为解释不同省份PPP发展水平存在差异提供了证据。

本文提出省级政府PPP模式决策受到省级政府财政能力、人口数量、城市化水平、经济发展水平和资本市场发达程度的影响。计量结果显示，省级政府财政能力和城市化水平的回归系数是负的，统计显著，说明财政能力越弱、城市化水平越低，省级政府越可能采纳PPP模式。人口数量和经济发展水平的回归系数是正的，统计显著，说明人口数量越多、经济发展水平越高，省级政府越可能采纳PPP模式。人口数量和经济发展水平可以分别从需求和供给两个方面来分析，人口数量多意味着对PPP的需求多，经济发展水平高意味着PPP的供给能力强，这两个方面都会促进省级政府采纳PPP模式。资本市场发达程度并没有对省级政府PPP模式决策带来显著影响，这说明在很大程度上我国政府与社会资本合作缺乏市场竞争，市场化程度不高，PPP模式仍需进一步完善和规范。

参考文献：

[1]郭建华.我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究[J].财政研究，2016（3）：77-90.

[2]何代欣.大国转型下的政府与市场合作机制——中国PPP策略与事实[J].经济学家，2018（1）：5-11.

[3]王易东，刘浩淼.中国PPP模式决策影响因素实证分析[J].中国商论，2017（4）：162-163.

[4]简迎辉，包敏.PPP模式内涵及其选择影响因素研究[J].项目管理技术，2014，12（12）：24-28.

[5]陈世金，刘浩.PPP模式决策的影响因素分析——基于发展中国家的经验[J].统计与信息论坛，2016，31（5）：70-76.

[作者简介]余芳（1995—），女，汉族，江苏扬州人，就读于同济大学经济与管理学院，研究方向：社会发展与管理。