税务机关绩效评价现状探析

梁虎

[摘 要]党的十九大报告指出，要“转变政府职能，增强政府的公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。对税务机关来说，如何“干好税务、带好队伍”，充分发挥绩效评价围绕中心工作、服务地方经济、完成税收任务的主抓作用是贯彻党的十九大精神，推动税收现代化，建设新常态下新时期税收事业的必然要求。绩效评价在税务工作中发挥的作用不仅体现在保障国家重大决策部署的落实到位方面，还体现在持续推升税务机关的工作质效和服务质量等方面。但由于绩效评价引入中国时间相比西方国家较短，且政府部门与企业等营利性组织实际情况不尽相同，因此绩效评价在国内政府部门中仍处于理论建设和初级探索阶段，并无成熟经验可供税务机关参考借鉴。

[关键词]税务机关;绩效评价;平衡计分法

[中图分类号]F272.92

1 前 言

當下中国经济已迈入“新常态”，各项改革进入深水区，税制改革正成为国家治理能力现代化建设链条中的重要一环，当代税收工作从管理理念、行政行为、运行机制及一线税务干部管理模式等多方面正发生着积极且深刻的变化，广大纳税人、缴费人及社会各界对税务工作的期望日益增高、要求与日俱增。税务机关作为国家实施宏观经济政策和服务微观经济运行的结合点，作为国家重要经济管理和行政执法部门，如何更好地适应国内政府组织及部门行政管理理念亟待更新、运行模式亟须改革的时代趋势，探索有效破解推诿扯皮、消极怠工、敷衍了事的政府部门行政运行管理痼疾，使得税务机关和税务干部的工作效能得到有效提升，从而在服务经济社会发展大局中扮演更为重要的角色，在近年来成为全国各级税务机关探索研究的首要目标。

在持续不断的调查研究和工作实践中，发现传统意义的绩效评价模式已不再适应税务机关探索管理现代化的必然要求。在这一背景下，基于较为先进的现代绩效评价理论，构建相对科学合理的绩效评价机制，客观公允地评价衡量一线税务人员工作实绩，激发一线税务人员干事创业热情，使税务工作质效得到有效提升，成为未来一段时期内努力建设现代化税务机关的必然要求。因此，国家税务总局组织全国税务系统科研力量，并借助高校科研力量，对如何在全国税务系统内有效开展绩效评价工作进行了深入研究，并于2013年12月将研究成果转化成为《国家税务总局关于实施绩效评价的意见》，该意见首次提出了“首年试运行、次年见成效、三年见品牌”的全国税务系统绩效评价工作总体规划。

平衡计分法理论是由哈佛大学商学院管理学家Robert Kaplan和复兴全球战略集团创始人David P Norton于1990年提出，并于1992年在全球部分先进集团企业进行试验性运行，在不断的理论结合实践过程中，逐步完善并最终形成的一整套相对较为完整、成熟的管理理论体系。文章拟对当前税务机关绩效评价存在的问题、原因进行剖析，同时对运用平衡计分法理论在税务机关构建更为契合战略目标、组织使命的新绩效评价指标体系进行可行性分析研究。

2 税务机关绩效评价存在的问题

2.1 绩效评价的价值认同有待凝聚

当前，全国税务系统的绩效理念已经初步建立，但经问卷调查和随机访谈，发现部分税务干部对绩效评价真心拥护、全情投入的程度还远远不够，价值认同有待提升。特别是部分基层一线干部对深化绩效评价的意义和作用认识不够，将绩效评价与其他工作割裂开来，认为绩效评价是在正常工作之外新加的一项考核任务，从而产生排斥心理。

2.2 绩效评价的深层含义有待挖掘

考核是绩效评价工作的重要一环，在整个工作流程中处于关键位置，但考核不能简单地与绩效评价完全画等号。绩效评价的深层次内涵要更为丰富、内容更为明确、脉络更为清晰。绩效评价推行的关键，就是要对绩效评价的各个环节进行严格把握，工作层层推进。部分税务干部对绩效评价的理解还停留在之前简单的“接收任务、完成任务、获取奖励”的传统考核模式，对绩效评价所发挥的目标引领、绩效改进的作用了解不够。

2.3 绩效评价战略目标有待改进

税务机关根据上级组织远景规划制定了中长期战略目标，但在实际工作中，绩效评价指标及绩效评价目标的制定与现存的中长期战略目标严重脱节，即制定战略与实施战略出现脱节。从客观上映射出税务机关在制定战略目标时缺乏战略规划和战略眼光，从而出现中长期战略目标与年度绩效评价“两层皮”的现象。

2.4 绩效评价指标体系有待改良

绩效评价指标设定的是否科学合理，是绩效评价能否发挥功用的关键所在。但税务机关在承接上级组织指标任务时，还存在简单分解、不当延伸的情况;已设定指标对具体工作规划性不强、管理性缺失，仍然存在“眉毛、胡子一把抓”的不良现象;评价指标间权重失衡，未能体现管理层及一线税务干部的工作聚焦点。

2.5 绩效评价价值取向有待纠正

税务机关当前施行的绩效评价体系导向型仍存在偏差，一方面是由于上级组织以收入指标为主进行评价的思维惯性使然，另一方面则是收入指标的完成容易得到地方党委政府的赏识，可增加领导班子成员个人利益和政治前途的预期，所以税务机关的绩效评价体系还是“以数量化的收入指标”为核心，一定程度上忽视了纳税服务、执法规范等非财务类指标。

2.6 结果运用的执行力有待增强

尽管税务机关已经对绩效考评结果的运用进行了较为明确的规定，将其作为单位评先创优、干部人事晋升等工作的重要考核依据，但相较于绩效计划制订、绩效指标编制、绩效考评实施等环节，结果运用目前仍是较为薄弱的一环，主要在于缺乏刚性的落实制度，致使结果运用尚停留在“口号”层面，缺乏可操作性。加之受多年以来形成的机关文化影响，负面制约机制尚存不足，在实际操作中“高高举起、轻轻放下”的现象依旧比较普遍。

3 税务机关绩效评价存在问题的原因

3.1 受传统观念束缚，缺乏参与评价动力

税务机关的主要职能是运用国家赋予的行政权力对其所管辖区域内涉及税收的一干事务进行综合管理，对管辖区域内的涉税违法行为进行有效治理。部分税务干部仍以所谓的“管企业的政府领导”自居，对组织自身设立的对其各类约束性管理措施有天然的抵触。同时，因为政府部门等非营利组织的组织特性所决定，税务干部工作效能的高低、工作目标的完成与否与税务干部薪酬并无必然的正向联系，绩效评价开展的土壤不够丰厚，干部普遍缺乏参与绩效评价的动力。

3.2 受预算管控限制，缺少有力奖惩手段

绩效评价结果确定后，如何实施有效奖惩是重中之重。奖惩实施是绩效评价的关键意义所在，物质层面的奖惩更是约束组织内部成员的有力手段。税务机关奖惩实施的难题在于因为津补贴发放和经费使用都受到上级组织的严格管控，无自主浮动的权限，所以在物质奖惩方面受到限制较多。因此，当前税务机关的奖惩实施主要是体现在评先创优等精神层面，相对物质层面奖惩来说，直观性不足，对干部的正向激励作用较弱。

3.3 受业务交叉性干扰，无法理顺指标权责

绩效评价目标确定后，税务机关应将对应评价指标的各项工作任务逐一分解到内设部门，由各单位承接落实，分解全局目标为部门目标。但税务机关内设部门之间虽然分工明确，但部分目标任务往往由一部门牵头组织，多部门协作完成，在工作实践中，出现了部门承担的评价指标需依靠其他部门共同完成，推诿扯皮现象亦在情理之中。

3.4 受工作不可比影响，无法开展类比评价

税务机关各内设部门、派出机构具体职能存在差异，工作无可比性，无法用同类评价指标进行统一衡量。其现在施行的绩效评价指标体系中，并未对不可比因素进行充分考虑，往往通过简单搬套上级评价指标来确定指标权重，未能真实体现税务机关工作开展情况，影响了评价的可靠性和可信度。

3.5 受因素突发性影响，无法恒定绩效目标

年初制定的绩效目标因受客观条件限制未能完成，但非被评价对象主观意志所能左右，如对其进行负评价，必会引起争议;少数绩效目标因重点工作方向的突发性、即时性变更转移，从而未列入年初制定的绩效计划，但在日常工作中确实根据上级要求或领导意志投入了大量精力，且正面效应突出，在年终评价时却无正面激励的依据。

3.6 受当前时期工作羁绊，忽略组织长远战略

在对税务机关现在施行的绩效评价指标体系进行研究时，发现其在指标权重设计时，将征管努力程度、党风廉政建设等摆在突出位置，对纳税人满意度等外部评价因素设置权值较低，在一定程度上未能体现服务型政府建设的中长期目标。

4 平衡计分法在税务机关实施的可行性

平衡计分法理论的适用性，国外政府部门及非营利组织运用平衡计分法的实践经验，以及税务机关上下高度重视绩效评价体系改良工作的良好氛围，决定了平衡计分法在税务机关重新构建绩效评价体系中运用是十分可行的。

第一，党中央对政府绩效评估工作多次提出要求，税务总局近年来也极为重视绩效评价工作，出台了一系列文件指导基层税务机关推进绩效评价，促提工作质效，各级政府部门的政策支持为引入先进的绩效管理理论培植了丰厚土壤。而平衡计分法着眼长久战略，追求财务指标与非财务指标的相对平衡的理论特点与当前税务机关强调经济发展与社会环境的协调统一的落脚点不谋而合，适宜引入税务机关作为绩效评价体系的理論补充。

第二，平衡计分法作为先进、成熟的战略绩效管理工具，在西方被大量应用于大型企业和复杂架构组织，在国外政府组织及部门也获得了成功，西方学界积累了大量宝贵的实践经验，可以通过引进、消化、吸收，去其糟粕，留存精华，在参考借鉴国内学界近年来研究成果和实践经验的基础上，将其转化成为税务机关提升绩效评价工作质量，推动全局工作走上新台阶的有效动力。

第三，税务机关从管理层至一般干部，以绩效评价推动工作发展的目标一致，且组织自身开展绩效评价工作多年，绩效文化理念根深蒂固、绩效文化氛围浓厚，且税务机关干部适应性普遍较高，工作态度良好，有主动接触先进绩效管理理念的愿望，为运用平衡计分法理论构建的新绩效评价体系全面铺开提供了人才保障和智力支持。

参考文献：

[1]陈立兵，周宏慧.基层税务机关绩效管理中的问题与完善[J].税务研究，2009（11）.