资源型城市转型与金融支持的国际经验及启示

满延文

[摘 要]文章以国家循环经济示范城市——湖南省娄底市为个案，在梳理德国鲁尔区、日本九州两个国外资源型城市转型成功及金融支持经验的基础上，结合娄底市实际提出了一些政策思考。

[关键词]金融支持;资源型城市;经济转型

[中图分类号]F299.27

娄底市是全国资源枯竭型城市之一，可持续发展面临严重挑战，迫切需要推动经济转型和绿色发展。在资源型城市转型过程中，经济结构的优化调整离不开金融支持，如何突破由产业锁定带来的金融锁定，有效解除金融约束，推动资源型城市绿色转型，实现金融深化与经济可持续发展的双赢是资源型城市发展面临的重要课题。

1 娄底市转型的现状分析

娄底市地处湖南几何中心，矿产资源丰富，其中煤累积探明储量10.1亿吨（占全省1/3强），锑产量和出口量一直位居全球首位。然而由于长期依赖矿产资源发展，全市经济结构中传统资源型产业占比明显过大，加之发展方式粗放，资源日趋枯竭，生态环境不堪重负，传统的发展方式难以为继，经济社会发展出现了前所未有的困难，迫切需要推动经济转型发展。2014年娄底市GDP增速从2010年14.3%（为金融危機以来的最高增速）逐年下滑至8.1%，创下自2003年以来的新低。

金融作为现代经济的核心，是引导经济资源配置的重要动力机制，在资源型城市转型过程中起着基础性作用。近年来，全市金融机构结合娄底实际，积极贯彻执行稳健的货币政策和产业政策，在加强重点项目领域的信贷支持力度、推动金融产品和服务方式创新以缓解科技型中小企业融资难题的同时，主动从国家产业政策限制及淘汰类行业中有序退出，助推区域经济结构优化和产业结构升级，为娄底市转型发展营造了良好的货币金融环境。然而，由于娄底市金融组织体系尚不完善、金融运行环境恶化、相关激励机制缺位等因素的掣肘，导致金融对传统资源型产业锁定效应突出，对接续替代产业的资源配置效应难以发挥。

2 资源型城市转型与金融支持的国际经验

2.1 德国鲁尔区的主要做法

（1）引导产业结构有序调整。在加强环保立法以强化环保发展理念的同时，采用分批、渐进的转型方法，将原来以资源型行业发展为主的产业结构逐步向非资源型的第三产业过渡。一方面，出台政策扶持传统产业，对采煤业采取维持性结构政策，如对煤炭业实行税收优惠的同时，给予投资补贴、价格补贴、矿工补贴等一系列补贴（仅1996—1998年德国就分别补贴鲁尔集团104亿马克、97亿马克和85亿马克）;对钢铁业采取适应性结构政策，如适时停止对钢铁工业的补贴。另一方面，大力支持新兴产业发展，如对健康工程和生物技术等新兴产业的落户企业给予一定比例的投资补贴，其中大型企业补贴28%，小型企业补贴18%。

（2）成立专业的资金配比部门以缓解筹融资压力。其中，劳动和经济促进机构是其资金配比部门的典型代表，它的主要职能是建立养老保险、为鲁尔区的新兴支柱产业提供资金支持、发放转型区职工补贴、为转型区工人创造再就业机会等。

（3）制定土地金融政策。在建立政府出资的不动产基金基础上，采用公私合作运作方式，通过政府公信力融集政府、公司、非营利组织及私人等各方资金来盘活棕地棕地一般是指因现实或潜在的有毒和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用的土地。棕地往往分布在城市的中心位置，只要城市存在，就无法不考虑棕地的开发再利用问题。，降低政府长期公共投资压力，处理好地块环境治理问题。同时，用活转型期政府最容易利用的经济杠杆——土地，适当降低土地价格，利用土地融资，以吸引投资介入城市转型。此外，德国还向用户征收“煤炭附加费和补贴税”和发行土地发展基金债券来募集转型资金。

2.2 日本九州的主要做法

（1）适时调整煤炭产业政策。自1962年制定第一次煤炭产业政策起，至1991年7月共九次修改煤炭产业政策，完整反映了日本对煤炭产业从扶到弃的过程。前三次主要是为了稳定煤炭产量以保证国内需求，第四次则明确提出了煤炭产业应逐步退出，第八次提出应加大对国外煤炭的开发力度。

（2）进行财政补贴。为鼓励技术开发，避免煤炭产业过度衰退，日本政府配合煤炭产业政策，通过实施特别预算以及对地方债券给予利息补贴的政策，对已经失去竞争力的煤炭产业发放了大量补助金，使得地方政府可以完善和维持自身的学校、道路及其他公共服务设施，对九州地区煤炭产业的软着陆起到了重要作用。

（3）实施财政投融资计划。为发挥政策性金融机构的作用，日本连续实施了财政投融资计划，建立了以九州等特定地区的法人实体为投资贷款发放对象的地区开发金融制度，来促进资源型地区和不发达地区的产业发展和振兴。同时，日本政府设立特别贷款制度， 对企业投资所新需资金的40%实行低利贷款，利率甚至比开发银行的贷款还低2%。

（4）设立新兴证券市场。为拓宽中小企业的融资渠道，1973年日本在直接融资领域设立专门的二板市场，并于1981年演变为高风险企业和中小企业上市的市场，这其中包括AJSDAQ和东京证券交易所的新兴成长公司市场。日本设有中小企业柜台市场，以为大量不能在证券交易所上市的中小企业提供融资便利。

3 对娄底市转型的启示及政策建议

3.1 对娄底市转型的启示

一是可以通过银行贷款、债券融资、国家政策性金融支持、股权融资、设立基金等多渠道组合的融资方式来满足转型中的巨额资金需求，而不是仅依靠银行信贷资金。二是金融机构和政府虽同在资金供给体系中起主导作用，但其分工和担任角色却明显不同。政府在转型中扮演的主要角色是资金供给者和转型推动者，主要目的是保障转型中的社会稳定和支付转型成本，而非获利;金融机构一般则是以营利为目的，其资金大多流向具有稳定收益回报的领域。三是税收减免返还、财政补贴等优惠财税政策有利于减少资金外流，扩大资金规模，更高效地实现产业结构调整优化，进而实现资源型城市转型。四是金融在支持接续替代产业发展的同时，在传统支柱产业上也应逐步有序退出，以避免资源型城市出现产业塌陷而导致经济过快衰落。五是强化环保发展理念，重视生态修复。六是资源型城市的转型是一项系统工程，金融支持固然重要，但其中涉及人员、技术、土地等方面的优惠扶持政策也是转型成功不可或缺的重要因素。

3.2 政策建议

（1）积极推动绿色财税，助推产业转型。一是设立产业发展专项基金。抓住省政府支持娄底城市转型这一重大决策，积极向中央和省政府申请专项资金支持设立娄底市产业转型发展基金，采取直接投资、控股、参股、委托贷款等方式支持绿色产业企业的设立或参与企业绿色项目的投资，市级资金来源主要是财政划拨、收取污费、转移支付等，也可通过政府信用吸收民间资本、金融资本等合作成立子基金，采用公司化运作模式。二是建立转型奖补机制。对节能环保、旅游等鼓励发展的绿色新兴产业实行税费减免、贷款贴息等，减轻企业经营成本，提高企业竞争力;对煤炭、钢铁、水泥、火电等“两高一剩”企业，政府要支持其逐步有序退出，安排财政专项资金补贴其退出后的人员安排、就业培训等支出，解决企业后顾之忧。所谓“罚”，是指通过逐步提高转型退出产业的企业税费负担，迫使企业主动加快转型。

（2）切实增强服务意识，优化经济发展环境。一是树立“软环境也是生产力”的观念。深入推进依法行政和政府职能转变，统筹推进行政审批制度改革，加大简政放权力度，切实增强服务意识。二是密切关注和防范金融风险。加强民间金融管理，坚决打击非法集资、高利贷、地下钱庄等非法金融活动。三是积极引导资源型企业向其他非资源型、绿色环保等行业转型。四是搭建政银企沟通平台，加强沟通协调，降低信息不对称程度。

（3）大力发展普惠金融，强化民生工程支持。一是加大对贫困地区和生态脆弱区的普惠金融政策倾斜。通过降低普惠金融主体的经营成本和业务风险，引导更多的金融机构到贫困地区和生态脆弱区提供普惠金融服务。二是建立并完善多层次的普惠金融组织体系。充分发挥现有政策性银行、国有商业银行和合作性金融机构等对薄弱环节的支持作用，解决好“三农”和小微企业融资难、融资贵的问题;完善现有保险体系，以拓展保险市场作为助推器，充分发挥保险在“三农”、社会民生等领域的风险分散、资金融通和社会保障作用。三是加强普惠金融的科技支持力度。在调整优化物理网点布局、增强网点服务功能的基础上，要充分利用科技手段，发挥互联网优势，通过布放电子机具、自助设备，推进网上银行、移动支付等新型支付方式，来打通金融服务的“最后一公里”。

（4）大力推进绿色金融新产品创新，提升金融支持的有效性。一是推进金融业与科技结合。积极利用信息技术加强业务创新，打造数字化金融平台，巩固物理经营渠道，努力延伸线上虚拟经营空间，线上线下融合发展。二是推出生命力强且可复制的创新性绿色金融产品。金融机构要立足娄底市实际进行理性金融创新，围绕娄底市经济转型和未来发展方向推出绿色经济供应链融资产品，推出旅游消费信贷、收益权质押贷款、碳排放权或排污权质押贷款等创新型绿色金融产品，以产品务实的创新提高金融支持效率。三是创新绿色金融服务模式。各金融机构要从可获得性和便利性入手，为企业提供一站式或保姆式绿色金融服务。

（5）积极探索区域差异化监管，激活金融支持转型发展潜力。一是适当提高不良贷款容忍度，允许娄底市辖内银行业金融机构在辖内按规发放循环经济型工业贷款出现风险时免责。二是实行差别坏账准备金制度，允许娄底市辖内银行业金融机构按现行坏账准备金提取比例双倍提取。三是对支持城市转型发展或发放循环经济型工业贷款达标的金融机构实行差別存款准备金率。

4 结 论

文章通过对娄底市转型的现状进行分析，并借鉴资源型城市转型与金融支持的国际经验，提出了适用于娄底市转型的启示与针对性建议，以此来解除娄底市金融约束，推动娄底市资源型城市绿色转型，实现金融深化与经济可持续发展的双赢局面。

参考文献：

[1]马丽，贾利.金融支持与林业资源城市转型：国外模式与经验启示[J].世界农业，2014（9）.

[2]谢辉，师军惠，刘斯琦.新时代资源型城市转型升级路径选择——以娄底市为例[J].辽宁经济，2018（9）.