数字化时代义务后教育融资机制创新：双重挑战与应对策略

（英）Mick Fletcher Paul Grainger 著 董衍美 编译

一、数字化时代创新义务后教育融资机制面临的挑战

为义务后教育融资制定新的更有效的机制是很多国家越来越关注的一个问题。科技变革的性质和速度，更加突出了增加义务后教育投资的必要性。但与此同时，其他社会变革，比如与人口老龄化相关的社会变革，也都在竞争公共资金。快速的科技变革强化了对教育机构的灵活性和响应能力的需要，而要解决不平等和社会排斥问题则要求我们将资源更准确地用在需求最迫切的领域。因此，在公共资金竞争激烈的背景下，创新义务后教育的融资机制是非常必要的。

科技变革是一把双刃剑，既对教育体系带来挑战，也可以为教育体系内存在的问题带来更多的解决方案。例如，基于科技进步，政府现在能获得有关学生的现状、取得进步和成就等方面的更多详细信息。基于这些信息，可以调整教育机构之间的资金分配方案；还可以建立个人学习账户制度，或者实施按照收入比例还款型学生贷款。这表明科技进步使创新义务后教育的融资机制具有可行性。

综上分析，数字化时代创新义务后教育融资机制，既有必要性又有可行性。但在义务后教育融资机制的创新实践中，政策制定者仍面临着双重挑战。挑战一是政策制定者需要甄别一系列对自己的国家或地区有潜在学习价值的案例，并根据他们面临的具体环境和政策重点从案例中选择一些看起来最有前途的案例进行学习。本文所选用的12个案例也只是代表了一个国家的部分创新，这说明要实现挑战一的目标任重而道远。挑战二是如何评估所选择融资机制的潜在效果。由于不同行政辖区之间和不同时期之间的背景和目标都各不相同，因此，要收集、描述、评估和分享义务后教育融资机制创新的成功（或失败）信息，需要一种系统化的方法。针对这两个挑战，下面分别提出了应对策略。

二、总结和分享各国义务后教育融资机制的创新经验

数字化时代的到来，各个国家和地区的整体环境都在不断变化，这对义务后教育体系提出了适应新环境的要求。为此，政策制定者应该及时制定新的更有效的义务后教育融资机制，有效途径之一是学习和借鉴国际上关于义务后教育融资机制的创新案例。但是，当前已有的融资机制创新案例中，有些案例在国际文献中有所描述，比如经济合作与发展组织（OECD）或欧洲职业培训发展中心（CEDEFOP）的出版物；但很多案例还只是在研究论文或个别国家的灰色文献中才能看到。这不利于各国的政策制定者查阅所有的融资机制创新案例，甄选出对自己有潜在学习价值的案例，并最终制定出适合自己环境的融资机制。

因此，二十国集团智库（Think 20，T20）应该尝试着开发跨国资源，从而使政策制定者能够迅速得到关于义务后教育融资机制的最新信息，并甄别哪些案例模式可能更加适合自己的环境。这项工作不仅要收集和核对不同国家关于义务后教育融资机制创新的案例信息，还要按照商定的标准对该类信息进行系统总结和分析，以便形成各国融资机制创新案例的简要的分析报告，便于各国或地区的政策制定者学习和借鉴。

三、构建义务后教育融资机制的评估标准

在借鉴各国融资机制创新方案时，政策制定者应该参照两套标准来评估各个具体机制的适切性，从而选择最适合自己的融资机制。第一套标准，与机构的内部特征有关，对背景因素的影响忽略不计，也称“内部”标准；第二套标准旨在确定政策制定者可能关心的主要目标，也可以称为“外部”标准。

（一）构建义务后教育融资机制的“内部”评估标准

这部分概括了6项关键标准，其是所有融资机制的适切性的评判标准。把标准的条目限定为某个具体数字，在某种程度上来说是武断的。因为某一项标准可能需要分成两个或更多个标准，这种情况是很常见的。但是，决定标准条目数的主要原则包括三个：一是完整性。即不管是哪项标准，都应该包括所有的重要因素。二是独特性。即有可能出现如下情形：一种机制的效果，依据某一项标准可评判为良好，但依据另一项标准评判，其结果则不同。三是可操作性。即标准中的各个指标应该尽量简短，以便在实践中应用。这并不意味着用户应该认为它“已成定局”。围绕这个问题的所有讨论都应该考虑：潜在的重要问题是否被排除或掩盖了，或者两项或更多项标准是否的确可以结合在一起，并且不会产生严重损失。评估义务后教育融资机制的六个“内部”标准具体如下。

一是效率。这里指的是机制本身的运作效率，而非与它相关的教育体系的效率，后者是另外一个问题——虽然具有同等的重要性。重要的一点是：融资机制本身不需要为其自身运作占用过多的现有资源。常见的效率低下机制的极端例子可能是，要求机构经常为数额较小的资金请求提交详细的投标书。

二是透明度。这个标准指的是一种程度，即教育体系内的利益相关方——教育机构、用户和公共权力机关——对机制的运行以及现状的了解程度。在这里，“透明度”这个词语也与问责制和客观性有关；只有在交易是可见的、基于公开的理由且可供审查的情况下，政府才能适当地承担责任。类似地，这里使用“透明度”这个词还包含“稳健性”的意思，即：将通过“在体系内的博弈”而获取优势的能力降至最低。

三是可预测性。可预测性与透明度既有联系又有区别。一个以往年分配的款项为基础向前滚动的机制，可能是高度可预测的，但没有问责的基础。可预测性对于促进机构规划和支持利益相关方调整其行动非常重要；它降低了持有非生产性应急储备金的必要性。有时候，可预测性比其他因素更为重要。

四是灵活性。由于世界在不断变化，一个有效的机制必须能应对不断变化的环境，同时也要让教育机构自身具有可调适性。这条标准的显著性会随着环境的不同而不同——在一个快速发展的国家，或一个经历非连续变化的部门，灵活性会比在更稳定的环境中更重要。灵活性和可预测性或透明度之间可能存在一些矛盾关系，因此，在实践中不可能使三个方面都得到优化。

五是可接受性。为了将企图破坏或规避融资机制的可能性降至最低，每个融资机制都要让关键的利益相关方“感到公平”是很重要的。由于利益相关方的利益是不完全相同的，因此，协调各方的利益需要一种复杂的平衡方法。除了理想状态之外，对可接受性来说，透明度是个必要条件但不是充分条件。其可能会与灵活性产生冲突，因为在激烈变化的背景下，必然会产生赢家和输家。

六是重要性。在某些方面，判断筹资机制效果的最重要标准是筹资机制与教育体系的总体目标的契合程度，以及能产生支持那些目标的结果。因为各个教育系统的筹资机制的目标各不相同，所以一些重要方面的特殊融资机制的适切性都将受到环境因素的制约。举一个最简单的例子，如果最重要的政策目标是降低单位成本，那么在“将扩大参与率视为关键”的背景下，就需要采取不同的机制。

（二）构建义务后教育融资机制的“外部”评估标准

如上所述，一个融资机制的适切性如何与其所服务的教育系统的目的是存在密切关联性的。因此，这一部分阐述了不同时期或不同行政辖区对政策的不同侧重点。必须强调的是，虽然这些政策在制定时对于实现某个教育系统的目的来说是理想型的解决方案，但是一直致力于实现一项政策目标，而不推行其他政策是不太可能的。例如，很难想象一个政府会完全忽略系统的效率，或者，除了降低单位成本之外，没有其他兴趣。

融资机制不是政府影响义务后教育机构行为的唯一杠杆。对治理、检查或绩效管理的统筹安排，可以取得同等效果，或者在某些情况下甚至可以取得更好的效果，并且可能是更合理的政策选择。这里不会进一步分析其他杠杆的作用，但是在“继续教育的时代已经到来”章节中有针对1994-2014年英格兰经验的充分回顾。

这里还需说明一点：义务后教育融资机制的鲜明特色的形成，与其所处的具体背景有部分关联。上述六项标准也同样可以应用于义务教育阶段的学校。义务后教育部门的融资机制还必须体现出“是否参与是自愿的”，或者“学习者也是投票人”。本文中所界定的义务后教育的内容，可能确实比义务教育阶段或高等教育的初级阶段更为多样化。

基于上述分析，本文认为要提升义务后教育融资机制的适切性，在选择融资机制的时候，需要以实现如下六个最重要的政策目标为基础。

一是提高效率。简单来说，提高义务后教育的效率可能意味着：要想方设法地用同样的资金办更多的事，或者花更少的钱来达到同样的效果。潜在机制包括：增加机构之间的竞争，或改变分配资金的依据，以求反映产出而非投入成本。提高效率是否会与其他目标（例如加快发展或促进公平）产生冲突，这要取决于所使用的机制，而机制本身反过来也会受到其他背景因素（例如是否需要削减总支出）的影响。

二是提高可持续性。这里指的是保护义务后教育免受重大资金波动或实质性长期萎缩打击的愿望。近年来，在英国，要提高可持续性通常意味着增加或者至少要稳定来自个人和雇主的私人投资，尽管大部分义务后教育从拨款到贷款的融资方式转变也有助于稳定政府对该部门的支出。对学徒制所实行的税收，即对大雇主征收的抵押工资税，也起到相似的作用。

三是促进公平。增加弱势群体接受义务后教育的机会是一个常见的政策目标，而且有时候会是一个占主导地位的目标。促进公平的措施包括：根据课程或学生的类型提供差别化的资助比例；对某些类型的学生提供拨款或奖助学金，并限制某些活动获得资金的资格，例如：仅为给定级别的第一个资格提供资支持金。实施按照收入比例还款型学生贷款也具有促进公平的目的。

四是促进增长。在许多行政辖区内，促进各级成人学习参与者的数量增长是一个关键目标。促进参与者增加的方法包括：采取一些具有竞争性的资助模式；直接取消增长上限；或引入各种税收计划。决策者还力图通过降低参与成本来促进增长，其中，降低成本的方法包括：通过提供学生贷款化解前期成本压力；通过改变课程设计或授课方式降低学习费用；或以直接和间接的方式，比如发放奖学金，来帮助支付费用。个人学习账户的作用之一是影响个人的学习需求。

五是确定优先顺序。各国政府往往既想影响义务后教育的内容，又想控制其总体规模。而它最关注的就是将教育的结果与劳动力市场的潜在需求对接。为了实现这一目标，可以采纳的机制包括：改变给予某些特定科目提供方的资助金额；限制某些计划获得公共资金支持的资格；并给一般性资助拨款附加具体条件。通过雇主安排公共资助，已经成为确保培训提供方关注雇主需求而非自己喜好的一种方式。

（三）义务后教育融资机制评估标准的应用与实施

1. 内、外部评估标准的应用

义务后教育融资机制的内、外部两套评估标准，在过去20年里已经被应用于英国的12种融资机制。应用“内部”标准得出的12种融资机制的评估结果见表1，而应用“外部”标准得出的12种融资机制的评估结果见表2。

2. 构建义务后教育融资机制的评估标准

根据英国的实践，为了推进这项建议的落实，需要做两个阶段的工作：

第一阶段，首先，由专家小组负责制定和细化上述评价标准。需要考虑的问题包括“内部”标准：各个指标之间是否彼此完全不同，需要单独考虑；各个指标是否内部一致，或者是否需要进一步细分；内部标准是否都很详尽，或是否有其他标准需要补充。其次，专家小组需要确定“外部”标准的准确性和全面性，即政策目标清单是否涵盖了最重要的几个政策目标，或者是否还有其他目标需要补充？最后，专家小组还需要考虑如何最好地呈现自己总结出的相关信息，即：是以表格形式呈现，还是采用其他呈现形式。这项任务的一部分是就评分系统达成协议；是否使用如表1、2所用的高、中、低三等级评定法，还是使用数字等级评价量表或其他方法。

表1 对所选择的融资机制的分析结果

表2 所选择的融资机制对政策目标的影响

第二阶段，根据专家小组商定的呈现形式，确定、分析和整理有关义务后教育融资系统的信息。这些工作，可以由一个委员会承担，也可以由单个公司或服务公司承担，还可以由指定的一系列机构共同承担。专家小组或许还能就推动这项工作的最适当手段提出建议。