城市政府“引才大战”的政策逻辑与现实反思

李永乐 田雄

摘 要：面对人口红利逐渐消失、人口增长动力不足以及经济高质量发展要求等社会发展新情况、新变化，城市政府之间的人才竞争是现阶段提高城市综合竞争力的有效手段。“引才大战”正是城市由低质量增长向高质量发展转型的直接表现。虽然引才可以短期增加城市人口、稳定房地产市场、降低企业引才成本、倒逼政府自主革新，但也需要反思“运动式引才”产生的后果，如人才引入异化为人口引入、人口快速吸纳与公共产品供给不足、大城市与中小城市发展失衡、城市过度抽离乡村人才等。由“抢才大战”到“抢人大战”需要树立正确的人才政绩观，处理好政策出台与落地执行、待遇引人和事业留人、运动式和持续性、存量人才和增量人才等关系，如此才能从“做大城市”转变为“做强城市”，最终实现“治好城市”。

关键词：城市政府;竞争转型;人才政绩;发展失衡

中图分类号：C964.2文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）04-0062-08

2017年以来，以南京、武汉、西安、郑州、成都等为代表的城市政府以人才吸纳为目标，竞相出台“放宽落户、发放补贴、提供住房”等一系列优惠的人才落户政策。各地城市政府在引才政策上的暗自较量被媒体称为“引才大战”。总体来看，城市政府是“引才大战”的主角，是政策设计、实施的主体;人才流入的目的地主要是大城市;一线城市锁定的是高精尖人才，一线城市之外的城市落户门槛则相对较低;不少城市政府的引才政策在实施过程中先后呈现从“引才”到“抢才”继而“抢人”的变化。那么，各地城市政府不约而同地“引才、抢才、抢人”究竟是一种偶然现象还是必然现象？这背后的政策逻辑是什么？城市政府的人才政策将会产生哪些影响？本文试图从人才政策的视角，通过深入分析城市政府行为与新时代中国发展方式转变的密切关联来回应上述问题。

一、城市政府“引才大战”的背景分析

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。随着国家与社会之间关系的变化以及中央政府宏观政策的调整，地方政府的竞争目标逐渐发生变化，由以GDP和财政收入增长为中心转变为以高质量发展为导向。在单纯为增长而竞争的发展阶段，不管是对于可流动的生产要素——资本，还是对于不可流动的生产要素——土地，地方各级政府之间都存在不同层次、不同程度的竞争，而且在这个过程中地方政府具有过度使用自身可掌握资源的动力。在高质量发展阶段，随着“发展是第一要务，人才是第一资源”理念的逐步深入，地方政府的竞争方式逐渐转变，竞争范围进一步扩大，针对生产要素资源的竞争从资本和土地发展到人才。如何吸引和留住人才成为各级政府乃至学界高度关注的问题。

在产业发展的初级阶段，经济增长主要依靠物质资本投入的不断增加，这一时期资本往往是稀缺的，而劳动力是富足的，资本竞争因此成为地方政府竞争的焦点。对此，从FDI（外商直接投资）一度被学者作为政府间竞争的衡量指标就可见一斑。在产业发展的高级阶段，虽然资本竞争仍然存在，但由于人才的稀缺程度不断增加，人才的作用越来越显著，因此人才竞争越来越成为显性竞争，城市政府由改善投资环境进行的“招商引资”竞争过渡到通过降低落户门槛进行的“招才引智”竞争。引才的数量和质量成为城市政府间竞争生产要素过程中的重要竞争对象。人才竞争与土地指标竞争不同，土地指标（如新增建设用地指标）是通过自上而下层层划分而得，主要是一定辖区内同等级城市之间的竞争，而人才竞争是全方位的，面向全国甚至全球。人才竞争不仅存在于省内城市政府之间，还存在于省际城市之间;不仅有同等级城市之间的竞争，还有不同等级城市之间的争夺。例如：就海外人才引进而言，不仅存在我国与发达国家之间的竞争，也存在省级政府之间的激烈争夺，江浙等发达地区的城市政府就将引进“院士、长江学者、千人计划”等高层次人才纳入相关部门的工作考核指标。①除此之外，各地高校之间基于学科、专业和博士学位授权点建设等而产生的高层次人才竞争已引起社会各方关注，教育部甚至发文予以干预。总体而言，我国城市之间先后经历了人口、人力、人才竞争阶段。当城市发展劳动密集型产业时，大量招募普通外来务工人员实际上是一种低层次的人力竞争模式;随着社会经济发展水平大幅提高，城市经济向高质量转变，经济发展越来越依赖于技术创新，高素质人才在经济发展中的积极作用日益显著，以往的人口、人力竞争逐渐发展为人才竞争。具体而言，2017年以来，以城市政府为主体的“引才大战”之所以能一石激起千层浪，主要缘于以下三方面的背景因素。

1.我国人口红利逐渐消失

经济增长离不开资本、劳动力、土地等生产要素投入，要素投入表现在“量”和“质”两个方面：“量”指的是要素投入量的多少，“质”指的是要素利用效率的高低。就劳动力而言，劳动力资源丰富不意味着经济必然增长，但经济增长一旦步入快车道，人口红利势必会成为經济增长的有力助推剂。中国近几十年经济持续快速增长已经成为一个世界“奇迹”。人口红利的影响被广泛认为是保持中国经济持续增长的一个重要原因，人口红利也因此和中国经济持续增长的前景联系在了一起。当劳动人口数量占比减少、老年人口比重提高以及社会抚养系数下降的时候，人口红利就会减小。2012年，我国劳动力数量和比例从逐年增加到开始减少的“拐点”出现。我国低成本劳动力的比较优势和结构优势正在逐渐减弱：2016年我国劳动力年龄人口比例65.6%，21世纪中期我国劳动力将比现有规模缩减20%以上;2016年我国潜在扶助比仅为3.93，2050年将进一步跌至1.55，这意味着2050年我国1.55个劳动年龄人口要抚养1个60岁及以上老年人口;未来我国45—64岁年龄组的中老年劳动年龄人口比例将显著提高，2040年达到46%的峰值。②但是，如果人口质量在提高，则即使人口红利逐渐消失，人才红利也会逐渐显现。随着中国经济的不断转型发展，依靠人口数量成长的企业越来越少，依靠人口质量发展的企业越来越多，企业技术含量提升对经济效益增长的贡献越来越显著。高素质人才在产业升级后的企业工作以及由此形成的新的要素组合会带来生产效率和经济效益的明显提高。李克强总理2018年10月24日在中国工会第十七次全国代表大会上做经济形势报告时指出，中国40年的改革开放使广大劳动者的素质持续提升，技能水平不断提高，“人口红利”加速向“人才红利”转变，这是中国发展的最大“底气”。③人口从小城市向大中型城市的迁移会推迟大中型城市人口红利消失的时间，具有人力资源红利的人口（人才）可以有效地抵消人口红利不断减少的负面作用，为城市经济的长期持续增长提供有力的支撑。④因此，为减缓人口红利消失、增强人才红利效应，部分大中型城市必然采取优惠措施吸引人才流入。

2.目前城市人口增长动力不足

人口增长分为自然增长和机械增长两种方式。城市人口的机械增长一般有两种途径：一种是农村人口向城市转移，也就是人口由农村向城市转移的城镇化过程;另一种是人口由一个城市向其他城市转移，即人口在城市间迁移，这种情况下，一个城市的人口增加是其他城市人口减少的结果。人才落户政策既可以满足在本市就业的大学生落户问题，从城市的常住人口转为户籍人口，提升户籍人口城镇化率，又可以吸引外市人才来本市落户，从另外一个城市转移到本市，这样能同时提升常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。

图1 2010—2018年部分重点城市常住人口增量图

数据来源：图中2010—2017年常住人口增量数据根据南京、天津、西安三市《统计年鉴》（2011—2018年）的资料整理和计算得到。2018年的相关数据分别根据南京、天津和西安三市《国民经济和社会发展统计公报》（2018年）的资料整理和计算得到。

从统计数据来看，实施人才落户优惠政策的南京、天津、西安等城市大多长期面临着人口增长乏力，甚至出现负增长的情况。例如，2010—2014年南京市和西安市的常住人口增量均呈现逐年下降的趋势。虽然西安自2015年，南京自2016年常住人口增量出现上升趋势，但上升势头并不明显。距离两市2020年分别所要达到的1070.78万人、910万人的规划目标人口仍有较大差距。从2011年到2015年，西安市过去5年人口一共才增长了不到20万人。2015年年末，西安市常住人口为870.56万人，距离目标还有200万的差距，平均每年需要40万人的增长才有可能达到1070.78万人的目标。2016年南京市常住人口为827万人，离2020年的人口目标还有83万人的缺口，2014—2016年南京市常住人口增长量仅为2.83万人、1.98万人和3.41万人，以此速度增长，远不能实现910万人的目标。天津市常住人口增量自2010年开始逐年下降（见图1），由2010年的71.13万人下降到2016年的15.17万人，2017年的常住人口甚至减少了5.25万人。根据《武汉市统计年鉴》显示，2015、2016年武汉市人口净迁移率分别为-1.78‰和-0.29‰，人口净迁移率小于0，這意味着武汉地区的迁出人口数量大于迁入人口数量，城市的人口吸引力较弱，人口负增长的形势严峻。城市人口增长动力不足不仅严重削弱了消费经济增长速度，也增加了社保支出的压力。因此，以人才引进为名，促进人才和人口同步增长是一种理性选择。2017年武汉市大力实施“百万大学生留汉创业就业计划”，力争实现5年留住100万大学生的目标。2018年5月，天津推出“海河英才”行动计划，放宽人才引进落户条件，被称为直辖市“史上最低落户门槛”。政策实施后，效果明显，2018年天津市常住人口增加2.73万人，改变了常住人口增量持续下降的态势。同时，南京和西安两市的引才政策效果也比较明显，2018年两市常住人口分别增加10.12万人、38.17万人，均为近5年来最高。其中，西安市从2017年到2018年先后多次升级调整户籍政策，新增落户人口已超过105万，户籍人口共计约992.32万人，即将突破1000万人。值得注意的是，上述城市的落户政策是有选择性的，重点针对具有高等教育经历或较高专业技能的高素质人才。这些城市优惠的人才落户政策不仅着眼于人口数量的增加，而且重视人才质量的提升。例如，设置学历和年龄可以改善地区受教育水平和人口老龄化程度、对人口红利消失起到延缓作用。

3.城市增长转型与高质量发展乏力

经济高质量发展需要合理的动力结构支撑，需要从“要素驱动”转向“创新驱动”。如山东制定“新旧动能转换综合试验区建设总体方案”并付诸实施，南京市提出要建设具有全球影响力创新名城，这些都是推动经济高质量发展的重要举措。从重视数量增长向关注质量提升转变的经济转型发展过程中，以往单纯依赖传统拼土地、拼投入的增长方式已不能适应以创新驱动高质量的发展要求。

无论是经济增长方式的转型升级，还是高新技术产业的发展创新都离不开大量高素质人才的有力支撑。党的十八大以来，中央把科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略放在国家发展的核心位置，高度重视人才，重视科技。这表明，我国无论是在理念还是顶层制度设计上，都已深刻认识到“人才是经济社会发展的第一资源”，“人才是创新活动中最活跃、最积极的因素”。当前我国各地区之间经济发展的竞争是经济质量提升和产业结构转型升级的必然现象。城市发展由要素驱动向创新驱动过渡，由经济高速增长向高质量发展阶段的过渡，其背后都离不开人才的开发和利用。只有将高质量的人才有效应用到科技研发、产业调整，才能从源头上推动经济社会全面发展。这是许多城市从招商引资转向招才引智的主要原因之一。随着产业和资本的梯度转移（如从一线城市向新一线城市和二三线城市转移），人力资源也必将实现重新配置，尤其是在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，各城市大力“引才、抢才、抢人”便成为一种为快速实现目标而竞争的理性选择，这也将成为城市政府竞争的主要途径。因此，在自上而下的推动与自下而上的需求当中，西安、郑州、武汉等城市政府在地区自主政策空间内，积极利用各种资源优势，紧紧抓住地方发展的主动权，就像“抓经济工作一样抓人才工作”，把“人才”作为地区竞争的重要资源。

二、城市政府“引才、抢才”的积极效应

土地、资本、劳动力是促进经济增长的三大根本要素，制度、技术等作为促进增长的方式，是在投入量一定的情况下，通过提高资源利用效率促进经济增长的。因此，在制度、技术一定的情况下，城市政府围绕资本竞争（主要表现为招商引资）、土地竞争（主要表现为低地价、零地价）之后，开始展开人才竞争。人才有其自身特点，不仅具有创新能力，而且更容易投入到实体经济当中，尤其是创新型实体经济当中，因此人才竞争是一种可持续发展的战略选择。从长期发展来看，科技型人才聚集与城市科技创新能力之间存在显著相关性，人才竞争支持城市向高质量发展转型。⑤从近期效应来看，人才竞争对改善城市人口结构、维系房地产市场运行以及城市社保基金的正常支付都有积极推动作用。

1.人才竞争能短期内快速增加城市人口总量

现階段，人才竞争对城市的影响主要体现在城市发展的规模目标和质量目标，规模目标主要体现在人口总量和城市化水平，质量目标主要体现在产业升级、城市转型等方面。随着国家新型城镇化建设的深入推进，全国各地区都制定了城市化发展目标。通过人才竞争引入的人口基本都落户成为城市人口，这为实现城市化目标增加了砝码，高层次人才的引进还极有可能“带动子女或带动父母”的城镇化，有利于人口城镇化目标的实现。⑥从西安、武汉等城市的人才准入条件来看，主要是对学历和年龄的限制。武汉引入百万大学生落户，西安一年多有80余万人落户，其中绝大部分都是年轻人。这种条件的设置不仅会带来常住人口和户籍人口城镇化率的提高，对地区城镇化水平提升起到正向推动作用，还能提升地区的青年人口数量，改善城市人口年龄结构，在一定程度上缓解政府社保支出的财政压力。⑦而且，人既是生产者，又是消费者，大量的人口流入还有利于刺激消费和扩大内需，推动城市服务业经济的发展。

2.人才竞争在一定程度上维系并稳定城市房地产市场有序运行

近年来，部分城市在“土地财政”的影响下，过分追求短期的经济效应，大力刺激房地产市场。在宏观政策、个体刚需以及投机性炒房等因素的综合影响下，房价高企，房地产投资回报率畸高，房地产市场异常发展。城市人口是支撑房地产交易的重要基础，城市房价升速与城市人口增长率有显著关联，人口增量减少甚至下降会对房地产市场产生不利影响，净流入人口越多的地区，房价涨幅越大。外来人口占比与城市房价之间呈现显著的正相关关系，外来人口占比更高的城市房价更高。⑧由于房子的交易要满足人口、购买力和购买欲望三个关键条件，因此外来人才落户之后的购房需求会成为支撑未来房价上涨的基础。高素质、高收入人才是人口增长的基数，而且这部分人工资收入、公积金缴存比例相对较高，具有较强的购买力，同时如果流入人才已婚、将要结婚或者与父母同住，都会刺激流入人口产生购买欲望，进而增加社会对房屋的实际有效需求。2018年5月，武汉临空港青年城出售低于市场价20%的安居房，吸引了大批大学毕业生。⑨城市政府通过各种优惠政策吸引更多人才落户，这些引入人口带来的住房刚需会对城市长期房屋需求产生正向作用，拉动未来房屋成交量的上升，土地市场亦会随之改观，有利于增加城市政府从国有土地使用权出让中获得的收入，提高城市政府的财政收入水平。

3.人才竞争能降低城市企业的人才吸纳成本

人才是企业的核心竞争力，企业能否招聘到所需人才关系到企业的兴衰成败。在经济转型发展过程中，不管是高科技企业还是小微企业都面临人才流失的困境，特别是对于高层次人才和创新型人才资源而言，人才竞争无处不在，不仅存在省际、国际的争夺，还存在人才自身的主动选择问题。怎样留住人才成为企业必须解决的重要问题，但是单纯依靠企业自身难以完全提供人才所需要的落户政策以及附着在户口之上的各类优质的医疗、教育、社保等社会福利。因此，城市政府的相关系统性政策是至关重要的。政府通过降低人才落户门槛可以吸引人才落户，提供住房、教育等配套的社会公共服务，这就自然免除了人才的后顾之忧，无形中增强了该地企业引才用才的竞争力。除此之外，城市政府以做好全方位服务的姿态，为企业赴外招聘人才提供各种便利。当城市的人才数量增加后，企业也会有更多的选择，以更低的成本吸纳到合适的人才，减少专业人才供给不足的可能性，并最终实现三赢，即企业降低成本、人才获得平台、政府实现城市发展目标。⑩

4.人才竞争倒逼政府不断提升城市治理水平

人的社会属性决定着人有着多样化的社会需求。被引进的人才不仅看重某个城市有有利于自身事业发展的广阔社会平台、宜人的居住生活环境，而且看重该地能为父母提供便利、优质的养老条件以及能为子女提供高质量的教育环境。对于城市政府而言，引进人才需要做好各方面的准备，从人才引入政策设计、基本公共服务到城市主导产业发展以及政府内部运作体制改进，从硬环境到软环境都需要进行大幅度的革新以适应人才的工作和生活需求。可以说，“引才抢才”将是体现城市政府综合治理能力的持久性竞争过程，“引才抢才”的结果和效益则是检验城市政府综合治理水平的重要指标。2017年，武汉市专门成立招才局，实行“虚拟机构、实体运行”，招才局与市委人才工作领导小组办公室合署办公，这一举措既祛除部门之间推诿扯皮的弊端，又提高了机构的运转效率。与此同时，西安市以行政效能革命优化人才创新创业的软环境，针对住房保障、创业服务、职称评定等现实痛点，形成系统的政策“组合拳”。而天津市在“引才抢才”的人才竞争中一度出现了网络服务器瘫痪，落户政策朝令夕改等硬伤，整体显得被动仓促。由此可见，要将人才引进政策真正落在实处，发挥其积极功效，就势必要求城市政府“以人为本”，在高度重视人才的主观能动性和理性选择权的基础上，提前做好长远规划，优化顶层设计，完善配套政策。政府内部职能部门也要各司其职、密切配合，形成高效运转、服务优质的良好工作局面。B11

三、城市政府“运动式引才抢才”的后果

要实现高质量发展，就要将人才作为城市竞争的重要资源。然而，对于核心城市而言，其处于较大的时空范围和制度系统内，与周边中小城市、乡村密切关联。因为地理位置、历史文化、发展定位等不同，大中小城市和乡村各自承载的功能、经济体量也不同，“引才抢才”的整体竞争力自然有差异。此外，对人才而言，其培育成长、作用发挥需要遵循社会规律、经济规律和自然规律，是稀缺性资源，总量有限。因而，部分城市期望以快速达到人才吸纳的数量为“法宝”来破解城市发展难题。但是，缺乏周密顶层设计和执行制度的“运动式引才抢才”举措容易形成类似于GDP政绩的人才政绩竞争，并导致城市政府间的恶性竞争及一系列不良后果。B12

1.“人才争夺”异化为“人口争夺”

北京、上海、广州等一线城市具有较强的地理、经济等综合资源优势，在人才吸纳中结合城市自身发展方向，以创新驱动为主要目标，人才需求种类和目标较为明确，对被吸纳人才的筛选标准严格且高端。相对于一线城市，二三线核心城市的综合优势并不明显。为完成产业结构转型升级、去除房地产库存、减缓社会保障压力等多重目标，二三线核心城市不得不降低人才标准，甚至将人才趋同于普通人力资源。例如，南京、西安等城市对引进人才没有设置具体领域和水平的标准要求，只要学历和年龄达到要求即可。2019年3月，石家庄市甚至出台“零门槛”落户政策，全面取消相关条件的限制。这些以“人才引进为名，人口增加为实”的做法，除了将人才标准降低、概念庸俗化之外，并未充分重视并有效发挥人才的创造价值，实际上仍然是“土地财政”增长模式的延续，把房地产作为推动城市经济增长的主要引擎。大量人口快速引入，但城市产业结构调整相对滞后，人才引入与城市产业结构调整之间很难实现协同推进、相互促进的良好互动局面。在这种情况下，那些仍由政府权力主导的城市旧有发展方式尚具有较强的路径依赖性，大量人口迁入很难形成积极效应，并会在短期内给城市基层治理制造较大的压力和负担，影响城市治理水平的提升。因此，在城市发展没有实现根本性的转型升级，同时缺乏设计严密、执行得当的顶层设计的情况下，一味追求人才数量甚至人口数量的增加，只会助长旧有的“城市人口增多—城市面积扩大—加大固定资产投资—保留旧有产业”的粗放式增长力量。

2.大量人口过快引入容易引发城市社会公共产品供给不足

由于落戶标准降低，2018年西安市户籍人口增加数量突破75万人，加之西安、武汉等城市具有区位优势，其常住人口数量往往大于户籍人口数量。短时间内大量人口的引入落户给城市教育、医疗、交通、住房、环保等公共产品的有效供给制造了巨大压力。在这种情况下，如果政府前期科学规划不足，对房地产开发执行力不强、监管不严，就会导致新建的城市小区普遍没有能力为新迁入的人口提供足够的公共配套设施。此时，新流入人口与原籍人口之间常常会因为公共资源的稀缺形成争夺和排斥关系，导致群体之间关系紧张。同时，大量人口过快引入还在相当程度上使有限的教育资源变得更加紧张并进一步刺激商品房价格快速增长。部分原籍居民之所以对政府这种“引人抢人”的政策并不认同，甚至将其认为是一种剥夺自身福利的错误决策，就是出于这样的现实生活考虑。原本是大量人口多元需求与公共产品有效供给不足之间的矛盾，如果政府不从承担公共责任的角度予以妥善处理，就很容易演变成为城市政府和社会民众之间的矛盾。

3.核心城市与周边城市人才分布失衡

人才自身有逐利性和自主性，其流动具有可逆性，既可以从一线城市到二线城市，也可以从二线城市返回一线城市。引才竞争类似于“零和博弈”，在空间上表现为联动性：一个城市增加一名人才，另一个城市自然减少一名人才。这种跨城市的人才流动导致一个城市获利，另一个城市自然受损。一二线城市通过引才政策吸引外来人才落户，可以为产业发展提供所需要的人才，通过人口集聚效应对地区经济发展提供新的活力。而对于人才流出城市，城市的相对吸引力会下降，产业发展所需人才得不到有效保障，容易导致产业升级乏力、经济发展疲软，不利于城市的可持续发展，甚至会引发人才危机。从积极参与“引才大战”的城市（西安、郑州、南京、武汉等）来看，其共同特征都是省会城市，也是区域核心城市，具有政治、经济、交通、文化等综合优势，是区域内各类资源流向地和集中地。同时，其周边的中小城市因与区域核心城市空间距离较近，文化、生活习惯等相同或相近，人才流动成本总体上较低。从理论上讲，大、中、小城市之间的关系是相互支撑、协调发展，但因核心城市政府本来就具备优势资源，在此基础上实施新的“人才抢夺”举措，其政策就具有很强的“俘获效应”，即能够强力优先吸纳周边城市人才和人口等资源，形成“大鱼吃小鱼”格局。这样的结果往往是区域内核心城市“一城独大”，“强者越强，弱者越弱”，各城市之间不同产业结构交错分布、功能互补的局面将会被打破。

4.乡村人才流失削弱乡村振兴的人才根基

“推拉理论”B13表明，因为城市比较优势和乡村比较劣势的现实，在人口城市化的推动下，乡村人口将继续呈现流入城市的态势。在“人才争夺”异化为“人口争夺”的情况下，人才标准降低，出现了城市从乡村“抢人、抢才”的后果。那些在县级以下的基层政府、企事业单位工作的具有大学学历的工作人员或自行返乡创业的青年或对乡村发展有一技之长的人，原本因为城市较高的落户要求和较高的生活成本而从经济理性和生活安稳的角度考虑返回基层。随着城市落户标准和人才标准的降低，大批受过高等教育乃至中等教育的返乡青年人会重拾都市梦而放弃和远离乡村。但是，人才振兴是乡村振兴的前提和基础，没有人才支撑，乡村产业也就难以兴旺，无法满足更多的乡村人口就业，也就无法吸纳那些接受过中高等教育的农家子弟回乡建设乡村，如此会形成恶性循环。

四、反思与展望

1.对“运动式引才抢才”的反思

“为增长而竞争”主要是揭示地方政府为促进GDP增长而进行的财政（税收）、资本和土地竞争。“为人才而竞争”是城市政府以人才为核心要素，由传统的增长方式转变为高质量发展的创新驱动，出台“引才抢才”系列政策和举措正是城市政府自主革新的重要体现。在各地城市未相继出台引才政策之前，人才根据市场需求在各大城市之间进行自发性匹配。当某个城市政府为提升城市综合竞争力以优惠的人才政策引进大量人才时，就会打破市场机制下城市间人才配置的自然均衡状态，这对人才流入城市而言是有利的，但对人才流出城市是不利的。在人才流入城市，人才的大量引进势必倒逼城市政府提供更多更优的社会公共服务产品，在这个过程中如果政府不能及时有效地采取措施，妥善应对人才大量增加而产生的现实需求，就会引起人才与政府之间的矛盾，不利于后续人才的引进。当引进人才能够有效参与到城市的人才政策、经济发展和城市治理当中，二者之间就能形成良好的互动关系，这将在一定程度上提升城市的整体发展水平，进而形成“螺旋上升”的良性循环;反之，则不利于人才持续引进。正如本文第三部分指出，对部分城市在人才政绩诱导下的“运动式引才抢才”的恶性竞争及其产生的负面效应需要深刻反思。

其一，谨防独自作战，要具备系统性思维。完整意义上的城市系统应包括核心大城市及其周边中小城市，城市生产生活空间和周边乡村空间，它们之间相互支持、相互依赖。但核心城市政府以自身利益最大化为目标，摒弃系统性思维的做法会破坏人才在不同空间、不同产业的合理分布，导致城市之间、城乡之间人才资源非正常分布。

其二，避免短期行为，要构建长效性机制。由于一些地方政策体系还不够健全，政策机制有漏洞，很多时候城市短期内的一些突破性发展需要在较大程度上依赖某个“强势”或“明星”官员的积极推动。但是，官员任期带有很大的不确定性，一些官员为在短期内快速取得显著政绩，倾向于采取治标不治本的“猛药”来医治“痼疾”，这会进一步增加“引才抢才”系列政策制度实施及其成效的不确定性。因而，针对人才这一特殊的资源，建立长效的引用机制就显得尤为重要。

其三，注重增存矛盾，要实施协同性治理。协同治理可以减少国家和社会之间关系的矛盾对立。在人才标准降低、人才概念泛化的背景下，部分民众选择流入城市带有很大的盲目性，“乡村不愿回，城市站不稳”的纠结与苦恼是在城市里打拼的相当一部分群体面临的共同问题。因为流入人口有着复杂的社会属性和多元需求，引才抢人的城市政府面临着城市基层治安、环境保护、公共交通等多领域的治理难题。人口流入地的城市政府如果短期内不能面向所有常住人口提供基本到位的公共服务产品，就会加剧政府与民众之间产生的矛盾，激化城市原住居民与流入人口之间的利益之争，这将使城市政府治理重心发生偏移，维持稳定的成本上升，用于发展的力量被削弱，其结果是整个城市治理结构失衡，治理成效过低。

2.构建“聚天下英才而用之”人才发展治理体系

在理想状态下，充分利用人才资源、发挥人才功效对城市创新和高质量发展有着不言自明的积极作用。作为生产要素的人才虽不如资本的流动性强，但人才具有更加复杂的社会属性和文化属性。因此，在高质量发展阶段，城市政府要把握好人才发展规律和人才流动规律，切实掌握人才需求，实现人才引得进、留得住、用得好的良好局面。为提升城市治理整体水平，应以人才引入和使用为渠道，根据城市的承受力，设定城市人口规模，明确产业发展方向、空间，制定人才规划和引进人才年度计划，最终构建“聚天下英才而用之”的人才发展治理体系。B14在具体实施过程中，不同城市和地区需要有差别化措施，树立区域间和合发展思维。如打造粤港澳大湾区、促进长三角一体化发展，不同城市可以在竞争中实现合作关系。要防止个别城市的个体理性损害集体理性，过度吸纳人才导致其他城市人才短缺，制造“公地悲剧”。对“引才抢才”的核心城市而言，在树立正确的人才观和政绩观以及做好可持续发展的顶层设计的前提下，需要处理好四个方面的关系。一是政策出台与落地执行之间要衔接得当。人才（人口）引入将会增加社会的公共产品需求，这些都要提前做好科学规划。如果人才（人口）引入导致房价过度上涨，不仅会提高整个城市的生活成本，还会削弱城市吸引力，成为人才竞争的劣势。二是待遇引人和事业留人之间要相互配合。引才、留才、育才、用才是一个系统工程，引进的人才没有用武之地或者不能被有效利用，相关政策虎头蛇尾，将会降低经济效益，损害政府公信力。这就需要城市政府妥善处理人才、产业和用才机制之间的关系，使人才使用与产业兴旺相互促进。三是人才存量和人才结构之间要均衡考虑。城市健康发展需要科学化的人才结构，要注重不同种类、不同行业的人才之间的科学匹配和相互依存关系。四是运动式抢才和持续性引才之间要灵活运用。“运动式引才抢才”虽然可在短期内扩增城市人口数量，维系甚至推高住房价格，但如何实现用才留才政策的长效机制和完善发展以及应对大量人口引入对城市政府治理能力和治理体系带来的一系列连锁式挑战，仍需要时间过程。对于没有优势参与“引才大战”的城市而言，需要准确定位，在特色产业发展上下功夫。一是树立“不求所有、但求所用”的用人理念，通过柔性引才的方式实现人才为我所用;二是通过专家把脉，制定适应城市人才储备的产业发展规划，实现产业精准定位和人才精准引用;三是改善城市自然、人文环境，创办宜居城市，增强当地居民的生活获得感和幸福感，通过小环境吸引人才，在促进乡村振兴及实现城乡融合发展方面发挥龙头和纽带作用。

本文在撰写过程中得到了复旦大学唐亚林教授的悉心指正，特此致谢！

注释

①参见朱军文等：《我国省级政府海外人才引进政策的现状、问题与建议》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2013年第1期。

②参见刘家强等：《论21世纪中国人口发展与人口研究》，《人口研究》2018年第1期。

③参见李克强：《“人口红利”加速向“人才红利”转变，这是中国发展的最大“底气”》，中国政府网，http：//www.gov.cn/premier/2018-10/25/content_5334370.htm，2018年10月25日。

④参见张同斌：《从数量型“人口红利”到质量型“人力资本红利”——兼论中国经济增长的动力转换机制》，《经济科学》2016年第5期。

⑤参见王君兰等：《基于结构方程模型的科技型人才聚集与城市科技创新能力关系研究——以太原市为例》，《科技管理研究》2013年第3期。

⑥参见李永乐等：《农民城镇化路径与可持续性分析——基于不同类型农民的分类探讨》，《城市发展研究》2014年第1期。

⑦例如：“面向全国在校大学生仅凭学生证和身份证可在线落户大西安”是西安户籍新政实施以来的第4次升级，仅2018年3月23日宣布当日，西安共迁入落户人口8050人，突破此前最高纪录。其中研究生以上学历176人，本科学历3139人，大专学历1258人，中专、技校学历505人;其他人才引进367人。截至3月25日凌晨，西安市3天共迁入落户人口15552人，其中研究生以上学历332人，本科学历6107人，大专学历2443人。参见《西安“进京引才”单日落户8000余人》，人民网，http：//sn.people.com.cn/GB/n2/2018/0325/c380804-31381653.html，2018年3月25日。

⑧参见李嘉楠等：《外来人口是否促进了城市房价上涨？——基于中国城市数据的实证研究》，《南开经济研究》2017年第1期。

⑨参见黄金等：《武汉引才用才留才动真格出重拳见行动——“八折购房”引发全国媒体热议》，《长江日报》2018年5月23日。

⑩比如，2018年，西安市公安局未央分局为支持国内著名农牧国有企业陕西省农垦集团的发展，打造更好的营商环境，多次主动上门服务，帮助企业招才引智，数次往返西安和渭南两地，最终解决了该集团600余名员工的落户问题。

B11如在本课题调研中，一位受访对象——原籍甘肃兰州的王先生说：“西安楼市限购了，我想在西安买二套房，有西安户口才行，我就选择了落户西安，我是本科学历，符合学历落户的条件，去派出所辦理落户，非常快捷，安居了才能乐业啊。近年来，西安的治安环境是越来越好了。可以安心工作、学习和生活。”显然，城市政府间的“引才大战”在一定程度上对倒逼城市政府主动提升治理能力和治理体系的现代化水平有积极作用。

B12这里的人才政绩竞争是指，城市政府在一定时期内把人才引进的数量作为评价政府及其官员绩效的主要标准，并在自主空间内运用各种举措展开竞争。

B13推拉理论是指劳动力迁移是由迁入与迁出地的工资差别所引起的。现代推拉理论认为，迁移的推拉因素除了更高的收入，还有更好的职业、更好的生活条件、为自己与孩子获得更好的受教育机会以及更好的社会环境。20世纪60年代，美国学者E.S.Lee提出了系统的人口迁移理论——“推拉理论”。他首次划分了影响迁移的因素，并将之分为“推力”和“拉力”两个方面：前者是消极因素，因为这些因素促使移民离开原居住地;后者是积极因素，因为这些因素吸引怀着改善生活愿望的移民迁入新的居住地。

B14参见孙锐等：《人才优先发展战略背景下我国政府人才工作路径分析》，《中国行政管理》2016年第9期。

责任编辑：翊 明