公私合营模式的风险管控与绩效研究综述

姚萍

摘 要：公私合营作为政府解决财政短缺问题的有效措施，在理论与现实上得到多方关注。结合近年来公私合营模式的研究重点到运行的影响因素，再到运行过程中的风险管控与绩效管理的相关国内外前沿文献，对其进行梳理与分类，得出研究的缺陷问题，为未来的进一步研究指明方向。

关键词：公私合营;风险管控;绩效研究

中图分类号：F062.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）10-0015-04

公司合营PPP（Public Private Partnerships）项目，是政府部门与私人部门合作，对公共产品或服务项目进行政府购买的创新融资模式。政府部门向私人部门购买公共服务是对凯恩斯主义下政府赤字和持续通货膨胀的应对方法之一。该项目可以将国内外私人部门的资本有效地吸纳到政府部门，为公共基础设施的建设从项目的设计、建设及运营提供资金支持，近些年被世界各国广泛认可，并迅速地发展起来。

一、相关研究综述

英国是最早提出了 PPP模式的国家，通过使用其为政府部门提供了效率更高的公共产品或服务，为解决政府公共财政负担问题提供了有效的帮助，为政府部门节约了大量的财政支出。但是，随着PPP项目的大量使用，许多失败的案例开始出现，政府部门开始收回已经进入市场的公共服务项目。实践证明，PPP项目应该是公共部门与私人部门之间的合作，如果打破原先两者之间配合，将公共产品与服务完全推向市场化，那么公共产品与服务的质量与效益将无法保证，相关风险会不断加大，随时可能导致失败。

近二十年以来，国内关于PPP模式的相关理论研究逐渐增多，主要着眼于PPP项目运行模式与机制、项目合作范围与边界、购买公共服务与改革等方面。王名与乐园（2008）从独立、竞争视角，将PPP项目的政府购买划分为两部分。韩俊魁（2009）在此基础上，将PPP合作划分为竞争性购买、体制内合作、体制外按需购买三种模式。林闽钢和周正（2014）将国外PPP的项目运行归纳总结为竞争、谈判与合作三种，提出“补需”和“补供”两种购买路径。贺勇等（2015）认为，政府购买私人部门的公共服务应建立孵化机制、项目选择机制、价格机制、利益补偿机制、绩效评价机制。在项目合作范围与边界的界定上，句华（2008）认为，对于购买范围应该以交易成本理论来划分。魏娜和刘昌乾（2015）提出，非竞争性、非排他性的基本公共服务应由政府直接生产，非排他性但具竞争性以及非基本公共服务可以向私人部门购买获得。王丛虎（2015）提出，从政府职责、项目建设成本效益、公共服务项目的建设质量、竞争程度和扶持社会组织五个维度界定政府购买私人服务的范围与底线。在购买公共服务与改革的探讨上，王浦劬（2015）认为，政府部门购买公共服务是深化治理改革和优化服务供给的重要途径。徐家良和薛美琴（2015）发现，不同事业单位因公益性与资源依赖不同，在购买中表现出刚性购买、专项博弈和弹性竞争的特征，这些研究奠定了PPP模式成功实施和良好发展的理论基础。

二、影响PPP模式运行的因素分析

Brown & Potoski（2003）运用交易成本理论、市场理论对1997年ICMA政府购买私人服务项目数据进行分析，发现政府购买私人服务能否成功影响因素包括服务类型、合同伙伴、市场结构。Young & Macinati（2012）运用公共选择理论研究，对澳大利亚和意大利的政府医疗保健服务购买进行了实证评估，发现管理技巧对购买决策具有显著影响。Rho（2013）利用绩效评估理论，对德克萨斯州1 000个校区的政府教育服务购买进行评估，发现该购买决策取决于教育环境、财政状况和生源、价值、效率、市场、环境、供给等因素逐渐成为研究的核心。Jing & Savas（2009）比较了中美政府对合作提供服务的动力，发现中国采取国家主导策略，而美国则是竞争导向。Hefetz & Warner（2012）通过ICMA2007年政府PPP项目数据评估，发现除普遍认为的服务特征、资产专用性与合同管理外，购买公共服务还受市场、公民、地区特征的驱动。Bart（2013）證实了Warner的观点，他利用荷兰相关PPP项目访谈数据，评估了政府外包的动力，发现除公共选择和交易成本外，它还受效率、制度环境、服务供给稳定性等其他因素影响。

黎熙元（2011）在对广州的案例分析中发现，属地管理的问题会导致政府参与PPP项目购买公共服务时会与属地社区管理制度产生冲突。杨燕绥和李海明（2013）对中美医疗保险外包进行比较，提出了PPP项目的治理机制。杨欣（2010）以美国为例，分析了PPP项目的政府责任，认为竞争、程序规制等是政府责任的实现机制。张汝立和陈书洁（2010）梳理和总结了西方发达国家PPP项目运行的经验和教训，强调要以非营利组织为合作伙伴、以弹性磋商和硬性约束为保障机制、重视参与主体的多样化。

三、对PPP项目相关风险及风险分担的研究

关于PPP模式相关风险的检视，信任、合同完备程度、市场、服务质量、财务状况、治理模式逐渐被纳入了研究视野。研究主要聚焦在了对项目整体风险的评价、对风险影响因素的归纳。许多学者使用仿真与博弈的数学方法，通过建立模型研究答案。

Romzek与Johnston（2005）利用德克萨斯州政府PPP项目检验了信任度与风险的关系，发现信任度越高风险越小;信任融入PPP项目有助于项目风险的适当控制。Brown、Potoski与Slyke（2007）通过对纽约国家心理健康中心的PPP项目调查统计，发现除信任度外，合同完备程度直接影响项目运行风险;公私合营是一个复杂的整体行动项目，政府部门容易陷入逆向选择风险。Johnston与Girth（2012）评估了市场竞争对风险的影响，通过访谈市政府67项PPP项目负责人得出结论，创新、提高市场管理策略能规避风险。Hodge（2004）构建了PPP风险分担框架，发现PPP风险缘于商业利益与公共治理的矛盾。Hefetz与Warner（2008;2014）利用ICMA 2007年数据，检验了合同复杂性、市场竞争对风险的影响，提出用混合购买的手段降低系统风险。Amirkhanyan & Lambright（2012）评估了100多个有关儿童护理的PPP项目，发现服务质量、财务状况、管理能力对风险的形成有显著的影响。Farneti与Young（2008）探讨了风险与政府监管模式的关系，发现不同的监管方式可以解决不同类别的风险。Johnston（2009）检验了澳大利亚PPP风险，发现公共利益、可预知性、政治环境和政策安排都可能导致风险。Chen与Hubbard（2012）分析了中国PPP项目，发现制度环境、资源依赖决定权力关系和风险分配。Albalate等（2013）通过水供给项目检视了PPP风险，发现人工成本的影响最大。

在国内，相关研究主要集中在PPP项目风险类别的划分、识别以及风险防范、具体影响因素等。句华（2010）分析了政府购买私人项目的适用范围，从资产专用性、交易频率、服务度量难易方面对PPP项目的风险进行管控。周俊（2010）提出，PPP项目会出现竞争缺乏、机会主义、供应商垄断等风险，可以通过构建防范框架来规避风险。詹国彬（2011）认为，PPP项目的风险划分为道德风险、寻租风险、新垄断风险、社会不公平风险和政治合法性风险，可以通过监管能力和竞争程度来识别风险。明燕飞等（2010）研究了服务外包中的交易成本，提出应当建立公平、合理的风险分担机制来突破交易成本困境。徐姝（2011）则认为，扩大风险主体，完善风险客体，辨识风险因素是解决交易成本难题的可行路径。杨安华（2014）梳理了多国PPP项目的国际经验，对风险防范、回购的趋势进行了论证。

由于PPP模式的特点，所以项目在运营的过程中，参与主体多、建设周期长、不可确定风险因素多、投资额也较大，因此能否在项目的各参与主体间对风险有效、合理地进行区划、分担，是PPP模式成败的直接影响因素。有关PPP项目的风险分担问题，相关理论研究较为单一。Shaoul（2012）提出，确切地对PPP项目有关风险转移到私人部门的程度进行评价是困难的。同时，PPP项目的风险分担在实践中的应用也不太理想。Tiong（1997）认为，在特许经营权的谈判中，政府有意于将更多的风险向私人部门进行转移，特别是有些私人部门无法有效管控的风险，比如汇率风险、利率风险。英国NAO的调查报告也显示，无法明确地通过数据判断政府部门对私人部门的风险补贴和风险转移量的相关支付能否匹配。

在国内的相关研究中，邓小鹏（2008）认为，PPP项目的风险分担应该遵循公平原则、归责原则、风险收益对等原则、有效控制原则、风险成本最低原则、风险上限原则、直接损失承担原则、风险分担动态原则以及风险偏好原则。何寿奎（2006）研究认为，公私合营机制有助于降低PPP项目总风险，并给出了科学识别项目风险的分解方法，提出项目参与主体之间风险分担系数及收益配比。刘新平（2006）认为，PPP模式在使用过程中，参与主体之间一般很难就项目风险的分担比例达成一致，因此各参与主体对风险承担要有上限，具体风险由具备较强控制力的一方负责承担，并且其所承担的风险大小需要与收益多少相匹配。柯永建（2008）研究认为，PPP项目中的政府部门在项目的准备阶段就应该初步对于项目可能存在的风险进行有效预估，并且提出针对性的监督与控制结构体系;根据风险预计分担情况制定招标文件，私人部门根据招标文件评估自我风险然后再进行投标，政府部门选择中标者进行谈判，并总结风险分担准则和模式。张■（2009）运用数学模型找出了我国PPP项目中参与主体控制权配置与合作效率之间的关系，并指出当出现私人部门逐利性时，在不同参数条件下，改变项目参与主体控制权的份额是提高项目合作效率最有效的方法。

四、对PPP模式绩效的评判

关于PPP项目绩效的评估，Siddiqi、Masud & Sabri（2006）发现，影响地中海国家公共卫生服务PPP项目绩效的主要因素是官僚主义、私人参与者竞争数量与质量的缺乏、政府管制规范不足。Fernandez（2010）认为，监管、控制与竞争对PPP项目效益的影响不明显。Steen与Smith（2012）对比了美国公共护理服务机构服务与向私人部门购买之间的绩效差距，发现PPP项目的效率并不比公共机构自行建设来得高，该假设不成立。Gronberga&Jansena&Taylor（2012）采用隨机成本边界法评估了德克萨斯特许经营学校与普通公立学校的教育绩效，前者效率高的原因在于制约其的规制不多。Vanlandingham（2012）构建了一个分析政府购买私人服务的分析框架，通过佛罗里达儿童福利服务案例分析，项目的绩效不佳原因是决策由政治方面决定，而私人部门执行者会有大量的限制条款。Boyne与James（2013）验证了监控行为与购买绩效的关系，发现购买绩效与竞争性市场、资源充分性、绩效评估设计、合同管理与监控存在关联。

在国内，舒奋与袁平（2010）通过宁波市77个政府购买公共服务案例的分析，对购买绩效进行评判且联立了PPP项目绩效影响因素模型。魏中龙等（2011）运用DEA方法和SOM技术，构建了政府购买公共服务投入与产出绩效评估模型。王春婷（2012）构建了政府购买公共服务绩效评估指标体系，并以南京与深圳为例运用结构方程模型检验了绩效与其影响因素的关系。

五、简评与展望

综上所述，纵观公私合营模式从建设到运行再到管理整个过程的研究，在项目合作过程中各项管控上国内外学者们提供了大量有价值的研究，尤其是在有关公私合营模式的风险控制与效率提升方面的研究，但是关于风险的研究主要关注于风险发生前的防范以及影响因素的研究，而对于风险发生后的合理控制手段缺乏必要研究，这是今后需要强化的研究内容。另外，对于项目绩效的管理，从国外经验看来，由于政府监管等问题，公私合营项目的运营效率与政府机构自身运营相差无几。因此，有关如何提升公私合营项目的绩效问题值得关注，现有的运营管理方式也值得商榷。

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