国企混改下的国有资产流失——以武汉冠生园为例

四川农业大学商学院资产评估系 罗玲 陈园园 刘晓凤 罗意

国有企业混合所有制改革是指国有控股企业中加入非官方的民间资本，使得国有企业变成多方持股，但企业仍然是以国家控股为主导来参与市场竞争。通过国有企业混合所有制改革，可以为僵化的国有企业增加竞争力和活力，为国有企业打造符合现代企业标准、有竞争力、富有创新力的管理体系。

然而，由于企业内部治理体系的缺陷和外部约束的漏洞，导致国有资产在改革的过程中大量流失。据不完全统计，截至2018年12月，我国有关国有资产流失的法律裁判文书已多达10966个，通过二审、再审或是其他审理程序作出裁决的案件比例高达48.09%。由此可见，因国有资产流失所引发的纠纷不仅数量多，而且情况复杂、难以轻易解决。案件中排名前十的案由，如图1所示。

本文以武汉冠生园为例，采用单案例研究方法对国有企业混合所有制改革背景下，国有资产流失的问题进行探讨。

图1 国有资产流失主要原因

1 文献综述

国企改革自1992年始，取得了不少的成就，与此同时国有资产流失的情况也较多，这引起了社会的广泛关注，相关的专家学者也对此展开大量研究。以下是学术界关于国有资产流失途径和原因的相关见解。

1.1 国有资产流失途径

1.1.1 企业内部治理体系存在漏洞

一方面，国有企业体制较为僵化，由于企业内部活动激励不足，职工的管理体系和激励机制与民营企业相比有较大的差异；另一方面，就是因为所有权和管理权的矛盾，导致国有企业中典型的“所有者缺位”的现象，致使国有资产流失。

1.1.2 管理层规避法律或违法犯罪

在国有企业经营过程中，管理层滥用职权，通过单位间业务往来以高进低出、赔本销售等手段，私自转移、隐匿和侵吞国有资产，造成国有资产大量流失，这也是目前国有资产流失的主要途径。

1.1.3 隐性国有资产流失

国有资产的隐性流失主要是两种形式，一方面，国家垄断利润被当作正常的行业经营收益无偿分配给个别利益集团；另一方面，国有资产长期被无偿占用，一些国有企业高管为了自身利益，无偿利用国有资产开办各类产业。

1.1.4 国有资产价值被低估

资产评估是国有资产运营的重要环节，但是由于现在资产评估行业体系及方法均尚不完善，评估环节大量依赖评估人员的主观判断。正是由于这种主观性，容易使有心人利用，刻意低估国有资产价值，造成国有资产流失。

1.1.5 其他的途径

除了上述途径之外，也存在国有企业为私营企业盲目提供经济担保、经营决策者对未来形势作出错误判断等情况而导致国有资产流失。

1.2 国有资产流失原因

1.2.1 国有企业内部治理监督体系不完善

国有企业的权力没有清晰明确的划分和制衡，缺乏必要的监督机制。“多龙治水”的现象没有得到有效解决。

1.2.2 外部约束机制不健全

(1)国有资产相关的法律法规不尽完善，难以面面俱到，规范的现代化企业制度尚未完全建立。同时对违法犯罪行为打击力度较小，让违法犯罪分子肆无忌惮。这也是造成几年前我国宝贵的稀土资源在不法分子手中，通过走私途径大量流失的重要原因之一。

(2)有关人员保护国有资产意识不强，寻求法律保护的积极性不高。

(3)缺乏必要的审计制度，交易程序不规范，让政府、法院等机构可以串通勾结，相关管理人员非法交易造成国有资产流失的现象屡禁不止。

(4)国有资产产权界定不清晰。国有资产产权界定范围有三个方面，分别包括原始投资为国家的国有资产，原始投资增值的国有资产以及需根据具体情形判断是否为国有资产。这种不确定性下产生的产权纠纷问题，在没有妥善处理的情况下很有可能会造成国有资产的流失。

2 案例分析

2.1 案例选择

目前学术界对国有资产流失的研究大多从宏观的角度进行探究，通过对大量案例和社会现象进行分析，抽离出这些案例的共性得出有关结论。这种研究方法 虽然可以得出具有普适性的结论，但也具有结论较空泛的缺点。本文通过选取单个案例，从微观层面进行探究，总结出国有企业混合所有制改革背景下的国有资产流失途径、原因和防范措施。希望可以对国有资产在混合所有制改革的过程中存在的问题，提供相关的参考。

本文选取武汉冠生园作为案例研究对象。

2.2 武汉冠生园改制过程

武汉冠生园是一家老字号国有企业，由于经营不善，多年来连续亏损、资不抵债。到2001年负债高达一亿元人民币，相对应的资产却只有不到4000万元。在这种背景下，武汉冠生园选择改制求生。2001年底，在江汉区体改委原主任廖府庭、区经贸委主任郁广新和副主任吴岳、冠生园公司原总经理韩建强等人的操作下，武汉冠生园与武汉添地集团达成改制协议。

根据协议，添地集团购买武汉冠生园的土地和厂房，所得款项由武汉冠生园安置职工。实际上，这并不是国企与私企的兼并，本质上是一场土地买卖交易活动。武汉冠生园并没有成为添地集团的子公司，添地集团也不会为其相关的债权债务承担责任。由于国家对改制的困难国有企业有着各种优惠，添地集团就以“改制”的名义享受购买土地的优惠。原本经江汉区国资局确认的资产评估价值3680万元的土地及附着物，在低估价值等情况下，被添地集团以1311万元的价格取得。由于武汉冠生园原厂长韩建强私下与一个加油站签订30年租期的土地租赁合同，使得添地集团无法进行土地开发，于是在支付了960万元的地款之后，未支付剩余款项，职工得不到妥善安置，最后由政府拨款460万元用于职工安置。操作过程如图2所示。

图2 土地资产流失过程

此外，在调查的过程中，还发现另一个武汉冠生园厂区，这个厂区是股份性质的企业，与国有企业武汉冠生园使用相同的商标，且这里使用的机器工具均是从国有企业武汉冠生园厂区搬过来的。而这家股份性质的武汉冠生园企业最大的股东便是韩建强——国有企业武汉冠生园的原厂长，占有51%的股份。

毫无疑问，武汉冠生园的改制结果造成了国有资产的大量流失。

2.3 国有资产的流失途径

由以上可知，武汉冠生园国有资产流失途径主要如下。

2.3.1 改制做幌子，买卖是实质

添地集团通过改制的名义，享受国家的优惠政策，以低廉的价格购买了武汉冠生园的土地及附着物，通过一系列暗箱操作，将原评估3680万元的资产以960万元价格购买，导致国有资产流失了2720万元。并且，在2018年，该块土地及地上附着物的价值已从14年前的几千万元上涨到数亿元，实际损失金额难以估量。

2.3.2 利用资产评估主观性压低评估价值

原本土地上的附着物是价值1800万元，而江汉区企业办认定是1500万元左右，在整个过程中，没有请第三方独立的评估机构进入界定。

2.3.3 管理人员私藏隐匿

(1)原厂长韩建强将市场价30元/平方米的土地以4元/平方米的价格租给加油站30年。首先，私自出租国有资产的行为不合法；其次，出租价格远低于市场价格，违背价值规律。

(2)韩建强转移国有资产到自己的私营企业。一方面，这种转移国有资产的行为已经造成了国资流失；另一方面，韩建强的私营企业利用国企商标，将从以下方面造成国企无形资产流失。

一是，在市场上，消费者很有可能将私企生产的产品当作国企的老字号产品购买，私企产品抢夺国企产品的市场份额，大量的利润最终流向了私企的囊中。

二是，可能会导致消费者对该产品失去信任，产品口碑下降，品牌信誉度下降，进一步导致产品销量下降。

2.3.4 相关执法机关、政府人员勾结串通

(1)武汉添地集团可以与武汉冠生园签订协议，是由于时任江汉区体改委主任廖府庭接受添地公司的贿赂，欺骗了原武汉冠生园法定代表人韩建强，造成后来国有资产以各种形式大量流失。

(2)武汉冠生园职工不同意这样通过买卖的所谓改制，但是职工的意见并没有得到很好的反映。

(3)从2004—2017年底，武汉冠生园多次上诉，要求确认与添地公司签订的协议无效，都以败诉告终。然而，早在2004年，由于中国中央电视台的曝光，添地集团签订了同意退出的相关承诺书。但直到2018年4月份，添地集团在相关司法机关和政府支持下，仍然没有作出举动。表1所示为武汉冠生园截至2018年12月份的审理情况。

从表1可以看出，法庭多次以合同存在效力、缺乏足够证据证明当事人非法勾结为由驳回武汉冠生园的上诉。然而，据中国政法大学教授表示，武汉监察局对于本案件国有资产的流失认定具有法律效力，可以作为证据使用。但是这一重要证据却不被认可，背后的原因着实令人匪夷所思。表2罗列了本案例无法估量的国有资产损失情况。

表1 武汉冠生园审理情况

表2 国有资产损失情况

3 结论与建议

武汉冠生园初衷是改制，但执行的过程实际是单纯的买卖，没有达到找合作方进行改制后承担银行债务的目的，并且因有心人的操作而造成国有资产大量流失。针对上述流失的途径，在这里提出以下几个方面的措施来防范国有资产的流失。

3.1 建立健全企业内部治理体系，完善信息披露制度

3.1.1 根据现代企业制度，找到与国有企业的契合点

建立执行效率高的企业治理体系结构和独立于执行机制之外的监督体制，这一点可以参考新加坡的淡马锡模式，在董事的任期满或因其他原因使资格被取消时，其他常务董事的资格也会一起被取消，这就为董事会的运营效率和监督治理提供了较高的制度保证，一定程度上控制独大或其他贪污现象。

3.1.2 强化信息的披露制度

在本案例中，原厂长挪用国有资产的大批机器设备到自己的私企中却没有被发现，说明其信息披露的透明度很低。因此需采用强制性的手段披露信息，最好规定信息披露的频率，让公众进行监督。

3.2 有效控制国有企业混合所有制改革程序

本案例中添地集团的一系列作为，除了不法分子本身的暗箱操作外，也表明了进行混改的程序还存在较大的缺漏。按照我国规定，国有企业改制方案需要依据《企业国有资产管理法》和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序。未经批准的情况下不得实施。但现实仍存在未经批准私下签订协议的情况，因此有关方要加强程序控制和对违反者的打击力度。

3.3 对改制企业的资产评估要科学合法

要根据实际考虑评估方案。如轻资产企业具有无形资产占比较重、流动资金周转速度快的特点，而重资产企业具有实物资产占比较大等特点，故前者可能更多地使用收益法或实物期权法，后者可能会选用市场法。同时，也要将财务报表、审计报告及以前年度的评估报告等有效数据作为参考，得出科学的评估结论。由于评估程序及方法不科学，缺少第三方专业评估人员的参与，使得本案例评估结果不合理。

3.4 完善外部监督控制制度

3.4.1 健全法律体系

根据现在和过去的案例原由，总结出法律法规中存在的漏洞，对暴露出的问题进行弥补。本案例从2004年发现问题直至2018年共计14年的时间，都没有将问题解决，法院给出的上诉失败结果的理由是证据不充分，然而法学教授又认为监察认定结果可作为充分证据，其中的法律认知还存在较大争议，而这一问题迟迟未得到解决，也是导致国有资产流失却难以追回的重要原因之一。并且这也是造成社会上国有资产流失的主要原因之一，希望有关部门可以重点关注法律存在的问题，提高解决问题的效率。

3.4.2 创新信息公开方式，完善信息公开路径

及时听取外部的意见，加强社会对企业改制过程的监管，减少改革过程中利益相关者的非法行为，预防国有资产的流失。可以看出本案例中信息的披露和公开方面漏洞较大，导致许多违法乱纪行为都没有被发现，职工的意见被无视，从而导致了混改失败的结果。

3.4.3 相关机构的事后补救措施

相关政府人员要及时做好司法救济服务，随时关注合作企业财务状况，明确双方问责机制，制定出应对风险的系列措施。本案例中武汉冠生园在未得到足够的职工安置费的情况下，政府出资补助是做得较好的方面，但同时，政府没有深究其中的原因并及时作出相应的应对措施，也反映了政府救济服务体系的不完善。