PPP模式融资问题及路径优化

魏博

摘 要：PPP模式作为一种融资手段，意味着公共部门和私营部门共同努力完成指定的基础设施。该模式是建设公共基础设施过程中政府与社会资本合作的创新项目运作模式，在市政工程项目中引入社会资本，利用社会资源完成部分政府基建职能，对推动我国新型城镇化建设具有十分重要的意义。PPP模式多元化的资金来源极大地缓解了政府的财政压力，从而帮助政府增加对基础设施建设的投资，更好地提供基础设施和公共服务。可以预见，PPP融资模式的发展呈现出良好的态势，未来将继续快速发展，但运营过程中仍存在融资问题。通过探讨PPP模式融资现状，提出针对性的路径优化建议。

关键词：PPP模式;融资问题;路径优化

中图分类号：F832       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0081-02

近年来，随着我国改革开放的不断深入，如何筹集公共基础设施建设资金成为经济发展中迫切需要解决的一大问题，PPP模式的引入被看作是解决这一问题的有益尝试，同时也反映了我国基础设施建设领域的制度变迁。

PPP模式在我国的发展可划分为三个阶段：开创性阶段、发展阶段、规制阶段。

开创性阶段（1997—2003年）的典型案例是泉州市刺桐大桥项目，作为我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目，自1997年建成后取得了一定的社会效益和经济效益，是国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。但是，此阶段PPP模式缺乏好的制度性环境，缺乏顶层制度设计，未能达到足够的示范效应。2004年，《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）的颁布标志着我国PPP模式进入初步发展阶段，该办法中把特许经营的概念引入了市政公用事业。在初步发展阶段中，一些成功的PPP项目经验（比如2005年北京地铁4号线PPP建设）经过得以推广，促进了PPP模式在我国的应用。但是在此阶段，PPP项目仍然缺乏政策法规框架与合同范式，固有的一些问题依然延续。规范阶段（2013年至今），2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立，为PPP模式的快速发展创造了新的契机。同年12月，财政部批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并拟定了首批30个PPP合作示范项目名单。当前，我国正逐步形成由法律法规、操作指引、管理机构和标准化工具构成的PPP政策框架。

一、PPP模式的概念

PPP模式作为一种融资手段，意味着公共部门和私营部门共同努力完成指定的基础设施。该模式是建设公共基础设施过程中政府与社会资本合作的创新项目运作模式，在市政工程项目中引入社会资本，利用社会资源完成部分政府基建职能，对推动我国新型城镇化建设具有十分重要的意义。此外，PPP模式的优势还反映在项目总体成本的降低上。多元化的资金来源极大地缓解了政府的财政压力，从而帮助政府增加对基础设施建设的投资，更好地提供基础设施和公共服务。PPP模式的主要优点体现在以下几个方面：一是完善政府职能转变;二是减轻政府的财政负担，减轻各级政府的财政压力;三是通过竞争性招标，选择合作社会资本，可以有效降低建设项目的总建设成本;四是有利于发挥双方的特点和优势，控制风险更为合理。该模式主要用于基础设施建设领域，为公众提供服务。政府采用公开招标的方式选择和使用具有经验合同能力的社会资本或企业。企业或社会资本使用基础设施为公众提供公共服务。具体而言，PPP模式已在中国的环保建设、市政工程、交通与水利工程等公共服务领域得到应用推广。可以预见，PPP融资模式的发展呈现出良好的发展态势，未来将继续快速增长，但运营过程中仍存在融资问题。本文试图通过分析融资现状找出原因，提出有针对性的建议。

二、PPP模式的特点

（一）合作时间长，投资风险较高

在PPP模式中，政府与社会资本的合作时间通常很长，一般为20—30年不等。对于社会资本来说，较长的合作期意味着更大的资金回收风险。因此，从投资的角度看PPP模式的合作周期充满了不确定性。

（二）以SPV公司作为融资主体

在传统的BT模式下，作为融资主体的政府承担了更大的资金财务压力。而在PPP模型中，社会资本方与政府部门签订合同，构成项目公司（SPV）。项目融资和建设事宜具体由项目公司（SPV）负责，因此融资带来的财务压力更主要由社会资本承担。表面上看，PPP模型将融资实体转移到项目公司。而事实上，它将融资实体转移到社会资本，PPP模式对社会资本的融资能力提出了很高的要求。

三、PPP项目融资现状

（一）项目缺乏有效性

部分PPP项目缺乏合理調研规划，一些地方政府不顾具体情况和实际需求，为了突出本地建设成果，盲目上马政绩工程，造成资源配置的浪费，比如许多城市盲目推出的停车设施PPP项目。有些项目资金不足，难以达到设计规模，也不利于投资成本的回收，这些都是项目缺乏有效性的表现。

（二）私人资本参与度不高

私人资本参与PPP项目的意愿不高，这是由PPP项目的一些固有特点决定的。PPP项目中的大部分基础设施建设项目要求投资总额很高，建设期常常持续数年，不确定性风险很大，这些都是缺乏雄厚资本和分线承担能力的民营企业所难以承担的，因此私人资本对参与PPP项目十分审慎。此外，部分PPP项目通过严格的规模和资格规则阻碍了一些私营企业的招标过程，限制了私人资本的参与。

（三）管理机制不完善

政府对许多PPP项目提供财政补贴以分担财务风险，但是针对于PPP项目实施本身的绩效评估体系并不完善。PPP项目的实施中往往存在进展延误、风险控制能力弱等缺点，缺乏专业化机构的管理。

（四）合格征信主體匮乏

目前，大多数PPP项目融资实体都是项目公司（SPV）本身。项目公司刚刚成立，往往没有实力和信誉可供参考，因此，发起项目公司急需增加自身信用能力。同时，按目前的政策要求，政府一般不能为项目公司提供强有力的信贷。因此，合格信贷主体缺乏已成为PPP融资困境的一个重要原因。

（五）项目贷款审批难度加大

2018年6月25号，国家发银行将棚改项目的贷款审批权收回总行，这标志着PPP项目信贷政策的进一步收紧，以此为信号各金融机构可能对介入PPP项目更加审慎，今后棚改项目融资审批难度将增大。

四、PPP模式融资路径优化

（一）专业化机构参与制定融资规范

PPP项目中金融机构不但可以提供融通资金的方式，同时也将金融机构的规范化运作带给当地政府，以更标准化的方式实施PPP项目。在项目识别阶段，金融机构可以参与PPP项目，根据一定的要求帮助政府设定交易结构和边界条件，通过这种方式，金融机构可以在更短的时间内通过更加标准化的模式帮助地方政府改进其规范并参与PPP融资结构的设计。金融机构开发和设计自己的金融产品，利用新思路创新设计，推出多种类的PPP融资产品工具服务于PPP项目。比如，PPP项目资金不但可以采取较传统的股权投资（如基金投资或信托），还可以采取是流动性贷款债权人的形式。

（二）政府提高政策规范能力

首先，政府要细化政策规范PPP项目实施过程中可能出现的问题。可以颁布标准化规范的要求PPP交易结构设置符合PPP相关的管理规定和风险分配的原则，确保项目的标准化运作。比如说地方政府的PPP支出约束不能超过一般公共预算支出比例的10%，此时PPP项目不仅可以严格控制操作，还可以减少PPP项目实施带来的问题，提高地方政府在项目支出中的规范性，增加政府支出开放性和透明度。其次，在PPP项目正式实施之前，政府应该通过充分调研，选择出具有运营优势又具有良好现金流的项目，更好地调动社会私人资本积极性，充分发挥社会资本的优势。最后，当地方政府项目预算有限时，可以以少量资金设立指导基金，从而促进社会资金的进入。但在具体实施过程中，基金的作用只是将项目投资及收益权在社会资本之间转移，活跃投资市场，政府自身不应该回购基金份额。特殊情况下，为防止PPP项目恶化，政府作为股权受让人的持股规模也需要严格控制在单个项目的50%以下。

（三）创新融资方式并拓宽融资渠道

PPP项目的生命力是多元化的资金来源，因此国家应不断制定鼓励政策，创新融资模式、拓展投资渠道，最终达到扩大PPP项目投资来源的目的。具体方式包括：鼓励银行类金融机构应用新兴的抵押融资方式，为PPP项目提供包括投资、贷款、租赁、证券等在内的综合金融服务;规范各类型金融机构采取委托贷款和银团贷款等方式的合作机制，拓宽 PPP 项目的融资渠道;创设PPP 项目资产证券化制度，更方便地引入民间资本。

参考文献：

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[4]  吴修玲.关于我国PPP模式应用的问题探讨[J].知音励志，2016，（15）：236.

Abstract：The PPP model as a means of financing means that the public and private sectors work together to complete the designated infrastructure.This model is an innovative project operation model for government and social capital cooperation in the process of building public infrastructure.The introduction of social capital in municipal engineering projects and the use of social resources to complete some of the governments infrastructure functions are of great significance for promoting Chinas new urbanization.The diversified funding sources of the PPP model have greatly eased the governments financial pressure，thereby helping the government to increase investment in infrastructure construction and better provide infrastructure and public services.It can be foreseen that the development of the PPP financing model shows a good development trend and will continue to grow rapidly in the future，but there are still financing problems in the operation process.By discussing the current status of financing in the PPP model，a targeted path optimization proposal is proposed.

Key words：PPP model;financing problem;path optimization