“三权分置”入法：让农民吃定心丸

朱宁宁

农村土地承包法修改的一大亮点，就是把中央精神和实践经验转化为法律规范，通过“三权分置”法制化，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，切实维护农民利益。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议以170票赞成、1票弃权，表决通过了关于修改农村土地承包法的决定。这是农村土地承包法自2003年施行以来的首次大修。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村集体土地制度改革提出一系列方针政策。党的十九大报告明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。

“党中央明确将过去的‘两权分离制度创新为‘三权分置。这次修改农村土地承包法，主要就是为了将‘三权分置制度法制化，把中央精神和实践经验转化为法律规范，适应新时期发展的需要，更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，促进现代农业发展。”全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉说。

实现农村土地“三权分置”制度法制化

改革开放后，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是农村生产关系的重大变革，调动了亿万农民的生产积极性。1993年，农村基本经营制度载入了宪法。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权”分离的制度框架。

2002年，九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，将土地承包中一系列民事关系以法律的形式确定下来，赋予农户长期而有保障的土地承包经营权。

2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议的重要讲话中指出，“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。

此次修改农村土地承包法的最大亮点，就是按照党中央的要求，把“三权分置”法制化。

何宝玉具体介绍了此次修法的主要考虑：

一是，适应新时代农业农村改革发展的客观要求。随着我国工业化、城镇化、信息化的迅速推进和农村经济社会的迅速发展，农村也出现了一些新情况。越来越多的农民，特别是青壮年农民进城务工，承包土地流转加速，流转面积不断扩大，已经超过了三分之一。同时，家庭农场、各种农民专业合作社，还有农业产业化农村龙头企业等一些新型经营主体大量涌现，农民规模化经营水平不断提高。

二是，党对新时代农业农村工作的一些重大部署和方针政策需要及时地转化为法律。党的十八大以来，针对农业农村的新情况、新发展、新问题，以习近平同志为核心的党中央对于稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革等提出了一系列的方针政策，作出了重大安排部署。

三是，总结和确认地方实践探索和创新的经验，并上升为法律。这些年来，不少地方在进一步深化农村改革，特别是农村土地制度改革的过程中不断探索创新，积累了宝贵的经验，需要及时加以总结，并且把实践证明行之有效的经验上升为法律，更好地规范和指导农村改革发展。

“修改后的农村土地承包法对于巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，进一步促进农业农村发展和农村社会稳定，都将发挥积极的推动作用。”何寶玉说。

土地经营权入法新增多项具体内容

落实承包地“三权分置”是此次修改农村土地承包法非常重要的内容。那么，什么是“三权分置”，新法对此都作了哪些规定？

“所谓‘三权分置，是农村集体经济组织内部的家庭承包方式的一个制度设计。设想就是，农户承包土地以后，不但可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部的受让人流转承包地，而且流转以后，要使受让人获得权利保障。此举可以促进适度规模经营，进一步发挥农村土地资源的效率，也有利于增加农民的财产收入，使转让土地经营权的承包户不失去权利的保障。”

全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛介绍说，这就需要在土地承包经营权的基础上，再设计一个由流转的受让人享有的权利。而“三权分置”中，所有权和土地承包经营权，现行的法律都有规定，土地经营权则是这次修改后新增加的内容。

据杜涛介绍，修改后的农村土地承包法对于土地经营权进行了多方面的制度设计：

一是在总则中提出土地经营权的概念，同时表达了整个制度设计的理论基础，即承包方既可以自己经营，也可以流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

二是规定了流转的方式。修改后的农村土地承包法规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他的方式，向他人流转土地经营权，并向发包方备案。

三是明确土地经营权的登记制度。新法规定，土地经营权流转期限为5年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人。这一规定在法律上也是一个关于土地经营权物权效力的表述。

四是关于土地经营权的融资担保方面，新法规定，承包方自己可以用土地承包经营权向金融机构融资担保，同时，土地经营权流转的受让方通过流转取得的土地经营权，经过承包方的书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。融资担保以后，就发生了担保物权的效力，当事人就可以向登记机构申请登记。作为担保物权人的金融机构，有权就土地经营权优先受偿。

此外，对于土地经营权，新法还规定了土地经营权流转合同的订立和解除、社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查制度等其他方面的内容。

加大进城落户农户和妇女权益保障

除了正式确认土地经营权，修改后的农村土地承包法还作出了其他的重要修改和补充。比如，关于承包期的延长问题，修改后的法律规定，耕地的承包期届满后再延长30年。考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，同时规定，草地和林地的承包期届满后，在现有基础上相应延长。

值得一提的是，新法加大了对进城落户的承包农户的权益保护。随着工业化、城镇化的迅速推进，越来越多的农民进了城、落了户，成了“城里人”。但随之而来，很多人产生了新的担忧：自己在村里的承包地会不会被收回？新法给出了明确答案。

概括起来说，新法对保护进城农户的土地承包经营权作了两个修改：一个是农民进城以前，不得以农户退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件;另一个是删除了要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定，修改为由进城农户自主选择如何处分土地承包经营权，可以按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方，也可以流转土地经营权。

保护农村妇女的土地承包经营权也是此次修法的一个重要内容。修改后的农村土地承包法在原有法律基础上又新增加了两项规定：一是规定承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益;二是土地承包经营权证和林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

加强宣传培训  及时出台配套措施

“总体而论，这个法律的修改基本上符合我国农村承包土地的发展实情，也符合以‘三權分置作为现阶段改革推进重点的中央精神，在具体制度设计上也符合保护农民利益的基本精神。”中国社会科学院法学所研究员孙宪忠表示。

此言非虚。事实上，在“三权分置”入法之前，全国各地在探索农村承包土地流转工作方面取得了显著进展。

以浙江为例，在全国率先启动农村土地经营权流转工作，扎实开展确权登记颁证，积极探索农村土地经营权权能实现方式。早在上世纪80年代，绍兴等地就陆续诞生了一批种粮大户;上世纪90年代初，省委、省政府就提出“稳制活田”和“三权分离”的意见，推进粮田适度规模经营。

数据显示，到2017年底，浙江全省土地经营权流转面积累计达到1050万亩，流转率为55.4%。

法律只有真正落地，才能发挥出作用。农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群透露，下一步，农业农村部将采取多项措施，贯彻落实好新的农村土地承包法。

孙邦群说，将大力宣传新修订的农村土地承包法。

“一些新的内容、新的重点，不但要让老百姓知道，也要让从事这项工作的党政领导学通弄懂。”孙邦群介绍说，一方面，将抓紧对新法进行一些标准的法律释义。另一方面，通过各种媒体、多种方式把法的精神向农民宣传，做到家喻户晓，让广大农民能按照土地承包法维护自己的权益。同时，计划开展培训，对进行土地承包管理的一些人员，特别是从事这项工作的各级党政领导进行一些有组织的培训，这是2019年的一项重点工作。

“我们还将根据新修订的法律尽快出台一些配套政策措施。考虑到部分农民还有担心和顾虑，在稳定承包权上，做好农村承包地确权登记的一些收尾工作，真正给农民确实权、颁铁证。”孙邦群说。

此外，孙邦群表示，还将出台新法中规定建立的工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度的具体办法，规范工商资本到农村租地的行为。同时，结合法律的要求和规定，针对第二轮土地承包到期后再延长30年，将研究具体的配套政策，拿出具体的衔接办法。