探索完善街道居民议事制度

余逊达

在我国现有体制下，街道本身不是一级政权，没有设立人民代表大会，因而如何加强街道治理，推进民主政治建设，把人民代表大会制度机理落到城市基层，就成为摆在社会治理面前的一道难题。

街道居民议事制度的特点

□建立街道居民议事制度，是我省深化城市治理的一项创新举措，它为街道人大工作找到一种新的载体，也为基层民主找到一种新的实现形式。街道居民议事制度有哪些特点？

■所谓街道居民议事制度，是指在街道党的工作委员会领导下，由人大街道工作委员会具体负责，围绕街道民生事项和其他经济社会发展事项，组织开展民主协商的议事制度。从形态来看，街道居民议事制度具有如下几个特点：一是代表性强。街道居民议事会成员既包括街道辖区内的各级人大代表，又包括由推举产生的社会各界代表。二是具有准权威性。街道居民议事会不是正式的人大组织，它“议事不决事、议事不议人”;但另一方面，街道议事制度又是依据党委文件、在街道人大工委直接组织下建立和运行的，工作经费有保障。三是开放性。街道居民议事制度的边界不具有法律规定的刚性，它可以根据党的政策和实际工作需要加以调节，街道居民议事会可以与其他基层民主组织或相关的社会组织建立稳定的联系，也可以充当市民参与城市社区管理的平台或中介，是一种包容性很强的制度。四是审议性。街道居民议事会的成员地位既光荣又超脱，工作中可以不受某些利益或情面关系的束缚，真正从人民的实际需求和长远发展看问题。他们熟悉当地情况，街道事务就是他们自己的事务，能够抓准问题。作为当然成员的各级人大代表有丰富参政议政经验，举荐代表责任意识强，普遍具有较高科学文化素养或实际工作经验。所有这一切能够保证街道居民议事会讨论问题具有相对较高的质量。五是规范性。街道居民议事制度诞生在中国改革开放已经走过了40年历程的时点上，我们党在制度创设上已经积累了比较丰富的经验，各地在建立和运行居民议事制度时普遍都是规则先行，程序明确，覆盖完整，公开透明，有始有终，在运行方式上与基层人大具有相似性。由于这些特点，街道居民议事制度虽然建立时间不长，但是它的意义、地位和在实践中的价值得到城市居民的普遍认可。

街道居民议事会的制度价值

□作为新生事物，街道居民议事制度还需要进一步完善，请谈谈街道居民议事制度建设的价值、意义？

■制度是凝结的观念，深化认识是深化制度创新的前提。我省街道居民议事制度的直接起源是如何用民主方法确定每年民生实事。讨论决定每年政府必须落实的民生实事，是我省民生建设基础工程，与人民群众切身利益紧密关联，受到人民群众广泛欢迎。按照省委的要求，我省民生实事基础工程的内容由省市区县乡镇四级人大开会决定，在这个框架里，街道成为一个空白，街道居民议事制度由此应运而生。现在街道居民议事会首要职责就是讨论并向街道党组织和办事处推荐民生实事。这样做是完全必要的，也是街道居民议事制度重要价值所在。但街道居民议事制度的价值不限于此，从更广阔的视角来看，街道居民议事制度在提升城市居民自我治理的层级和内涵、实现人民代表大会制度与基层社会自我治理制度的融合及党委政府决策与人民群众意愿的对接、优化现代城市文明的建构、提升城市治理的质量、推动城市发展国际化、促进人的全面发展和国家治理体系现代化、巩固党的执政基础等方面都有显著的价值，可以说它的诞生是党的十八大以来我国民主政治发展中的一件大事。因此，我们要对建立街道居民议事制度的意义有足够的认识和评价，提高站位，用思想自觉引领行动自觉。

□市区两级人大和街道人大工作委员会应如何对待街道居民议事会工作？

■街道不同于社区，它不单纯是人们居住的地方，街道类似于一级行政区划，行使着所在市或区委托行使的权力，承担着相应的责任。街道也是一个经济实体，特别是在许多由镇转制为街道即所谓“翻牌街道”的地方，街道的一般公共预算收入和支出都可能达到亿元，有些经济发达地方的“翻牌街道”甚至达到十亿元以上。街道实际行使公共权力，拥有公共财政且有些街道收支数量很大，但是由于街道没有作为权力机构的人大组织，因而街道权力的行使和公共预算收支的缴纳、配置与使用都缺乏有效的监督。街道居民议事会不是权力机关，主要是保障和促进街道居民的法定权利，审议街道办事处工作报告，对街道施政提出建设性批评或建议，监督财政收支。因此，市区两级人大应当把街道居民议事会工作纳入自己的工作日程，做出总体安排与部署，尤其是街道人大工作委员会，应切实加强对街道居民议事会的工作指导，尽力发挥好它的作用。对街道居民议事会来说，履行好这些功能，议事会代表一方面要认真接受市区人大尤其是街道人大工作委员会的指导，切实承担起作为居民代表在代言、建言和监督上的责任;另一方面要主动联系居民群众，倾听他们的呼声，传递他们的需求，凝聚他们的智慧，尊重他们的权利。

□城市基层社会治理体系是国家治理体系重要组成部分，它的现代化也是国家治理体系现代化的重要组成部分。如何发挥街道居民议事会在城市基层社会治理中的带动作用？

■街道居民议事制度，本身就是城市基层社会治理的一种组织形式，同时由于它的制度规定和特色，还能在推进城市基层治理中发挥带动作用，这是推进城市街道居民议事制度建设不可或缺的一个重要方面。推荐民生实事，是目前街道居民议事会参与并带动社会治理主要的做法，对推进城市基层治理作用不可低估。除此以外，从实践来看，还有其他一些具体做法：通过代表建议，带动社会问题的解决;凭借议事代表自身的身份和影响力，促进社会治理所必需的资源集聚和整合;发挥议事代表的智力优势，参与社会治理疑难问题的诊断与解决;以居民议事制度为平台，把相关社会组织、辖区内企事业组织和有参与要求的社会人士和居民连接起来，推进多主体合作，形成社会治理的网络;督促国家法律和政府政策在街道执行和落实的情况;议事代表参与社会或居民矛盾的调节，促进社会和谐;推动社区建设;等等。从实践中可以发现，在老城区建立的居民议事制度，在参与和带动城市基层社会治理中的作用一般要大于由乡镇转制过来的街道的居民议事制度，其原因主要是老城区的城市基层社会治理发育早，积淀深厚，关系稳定，有不少成熟的做法，观念开放，街道居民议事会易于在其中发挥引导、组织等带动作用。相比之下，转制的街道既缺乏积淀，也缺乏经验，观念容易保守。总体来看，发挥街道居民议事会在城市基层社会治理中的带动作用，还有很大的着力空间，还需要做出很大的努力，其中尤其是转制过来的街道要加倍做出努力。

如何完善制度构建

□请谈谈如何在实践中逐渐完善街道居民议事会的制度安排？

■街道居民议事会作为基层民主政治的一种创新性制度，它的确立和完善需要有一个过程。一方面从制度外部来看，街道居民议事制度是嵌入到城市治理体系中建立和發挥作用的，因此它只有与城市治理体系实现了对接、适应了外部制度环境并最终融合在一起，才能有效发挥作用，而制度磨合需要时间;另一方面从制度内部来看，任何一种制度都界定了什么事情必须做、什么事情不能做、什么事情可做可不做这三种状态，就街道居民议事制度来说，如何通过制度规定确定这三种状态，并使制度效用最大化，显然不能一蹴而就，而是需要一个不断摸索和试错的过程。

对街道居民议事制度来说，主要有三种制度需要在实践中逐步调整完善。一是代表制度。街道居民议事代表由辖区内人大代表和推举产生的居民代表这两部分人构成，但由于人大代表分布非常不均衡，这两部分人所占比重在不同街道差别非常大。居民议事代表的结构究竟如何确定比较合理，需要探索。放大一点看，在居民议事代表的产生方式、任期、履职评价、激励监督等安排上也都需要探索实验。二是职能规定。在组织名称上，除多数街道把居民议事制度命名为街道居民议事会外，也有些地方把它命名为街道居民议政会，议事和议政，一字之差反映了现实生活中人们对街道居民议事制度在职能理解上的差异。街道居民议事制度究竟应该承担哪些职能，究竟能够承担哪些职能，才能既满足城市基层民主政治发展和有效治理的需要，又不会超载，也要探索。三是工作制度。居民议事会怎么开，程序怎么设定，会期多长，一年开几次会，会议之外代表如何发挥作用，现在有些地方主要参照乡镇人大制度对此加以安排，忽略了街道居民议事制度有许多不同于乡镇人大的制度特点，不能充分发挥它的功能。但究竟如何规定才比较合理，也需要探索。总之，对街道居民议事制度的安排，我们要持开放态度，不要封闭自己的思路与眼界，随着国家治理体系现代化的推进，靠实践经验的积累，再逐步加以明确和定型。