交通运输非现场执法的若干问题分析

文 交通运输部管理干部学院 陈晖 张柱庭

2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号）（以下简称《指导意见》），明确要求大力推进非现场执法，标志着非现场执法开始从探索阶段逐渐迈向推广应用阶段。近年来，全国交通运输系统已经在非现场执法方面进行了不少探索，也积累了一些经验。但在笔者看来，目前行业内对非现场执法的认识和推广仍然存在不少误区，本文拟对非现场执法进行分析，以便统一认识，促进非现场执法大力推广。

讲演变：非现场执法从何而来？

非现场执法的产生有着特殊的法律和实践背景。

现场“亮证”难，新模式应运而生

1996年施行的《行政处罚法》对包括交通运输行政执法在内的各类行政处罚，要求行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。同时强调，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。

按照上述要求，如果交通执法人员难以在现场“亮证”，一旦交通技术监控记录的资料被作为证据运用的话，将会遭遇两大挑战：一是交通技术监控记录的资料是否符合法律规定的“全面、客观、公正地调查，收集有关证据”；二是行政机关执法人员未能向当事人或者有关人员出示证件，将直接影响交通技术监控记录资料在收集程序上的合法性。一方面法律需要遵守，另一方面科技发展势不可挡，必须在两者之间寻找到科技促进法律发展，法律固化科技成果运用的新路子。在此背景下，非现场执法制度应运而生。

非现场无依据，多部规范“正名”

公安机关交通管理部门是较早将交通技术监控记录资料作为行政执法证据的部门。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》采用“特别法优于一般法”的方法，解决了公安机关交通管理部门开展非现场执法缺乏法律依据的问题。该法第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”该条款不仅将公安机关交通管理部门运用交通技术监控记录资料执法合法化，而且还赋予其处罚机动车所有人或者管理人的权力。随后，公安部又制定了部门规章对非现场执法进行完善。

由于交通运输行政执法与公安机关交通管理行政执法有相似之处，在执法过程中也经常会遭遇“亮证”难题，因此相关部门积极探索颁布相关政策为

在路网密度加大、结构四通八达的情况下，传统守株待兔式固定超限检测站技术模式已无法在时间和空间上对超限违法车辆实施无缝监管，逃逸现象严重，超限势头有所抬升，因此，迫切需要通过非现场执法加大对超限超载违法行为的威慑力，延伸时间和空间的监管范围。

“十三五”期间，全国大部分省份开启了公路超限“非现场执法”，目前已在浙江、北京、河南、重庆、江苏、江西、湖北、海南、山东等近20个省份应用。非现场执法“正名”，加速其推广应用。2014年6月5日，交通运输部《关于加强公路路政执法规范化建设的若干意见》（交公路发〔2014〕106号）中提出，争取地方政府及相关部门支持，加快试行和推广公路路政非现场执法，逐步减少路面执法人员，提高执法工作效率。2016年7月12日，交通运输部、工业和信息化部、公安部、工商总局、质检总局联合发布的《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》（交公路发〔2016〕124号）提出，探索在未设置超限检测站点且绕行货车较多的节点位置，安装技术监测设备，研判超限超载多发高发的点段，开展针对性查纠，加强非现场监管。

但真正为非现场执法奠定法律基础的是以下两部法律的出台。一是2015年5月1日施行的《行政诉讼法》，该法第33条在证据种类中新增了“电子数据类”。二是2016年1月1日施行的《反恐怖主义法》，该法第22条第2款规定：运输单位应当依照规定对运营中的危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品的运输工具通过定位系统实行监控；第27条第2款规定：地方各级人民政府应当根据需要，组织、督促有关建设单位在主要道路、交通枢纽、城市公共区域的重点部位，配备、安装公共安全视频图像信息系统等防范恐怖袭击的技防、物防设备、设施。至此，对运输工具通过定位系统实行监控，在交通枢纽配备、安装公共安全视频图像信息系统，不仅有了法律依据，而且变成了法定义务。

答疑时间一

划重点：应用中避免进入误区！

问：某省在涉及穿跨高速公路的施工项目审批时，要征求高速公路经营单位的意见，若高速公路经营单位不同意，就不能办理行政许可。这时候，高速公路经营单位的同意成了行政许可审批的前置条件，这种做法是否正确？

答：这是一个涉路施工问题。涉路施工若是影响交通安全的，应该征求公安部门的意见；影响经营的，要征求经营企业的意见。这种情况要分类处理，以公路是否是经营性公路进行区分。要求征求意见的情况是针对经营性公路，若该高速公路不是经营性公路，征求经营单位的意见就不是法定责任。

在实际操作中，重点项目的上跨下穿一般较为容易获得高速公路经营企业的同意，但非重点项目则较为困难。建议对难以取得高速公路经营企业同意的情况再进行分类，若是涉及影响其路产产权，特别是下穿的情况，应该听取经营单位的意见；若是与其路产关系不大的，只要不影响高速公路的安全，可以不以其同意与否作为审批前置条件。

随着《指导意见》的贯彻实施，交通运输行业开始高度关注非现场执法的发展趋势、功能、应用场景等问题。笔者对此有以下几点看法：

政策眷顾，发展趋势良好

从政策依据上看，有关非现场执法的相关政策已经从交通运输部单一部委制定，发展为五部委制定，甚至中共中央办公厅、国务院办公厅制定，显然政策依据已经到位。从政策态度来看，非现场执法开始从“探索”“试行”走向“加快大力推进”。以往，许多地方交通运输行政执法单位认为投入人力、物力、财力安装技术监测设备的政策依据不充分，担心因政策变化造成损失，导致非现场执法的推进速度缓慢。而此次《指导意见》的出台及对非现场执法态度的明确，让执法单位完全打消了上述顾虑。综上所诉，非现场执法的发展趋势总体来看是积极的。

冷静思考，避免两种倾向

《指导意见》中提出的“大力推进非现场执法”的要求很可能会引起“非现场执法”的热潮，但“热”点问题必须“冷”思考。一方面要积极推进非现场执法，另一方面也要防止将非现场执法的功能扩大化。需要明确的是，非现场执法的本质是为了解决《行政处罚法》实施中交通技术监控记录时交通执法人员难以现场“亮证”的问题。

因此，在推广应用时要避免两种倾向：一是不能将其扩大为非现场执法程序。《行政处罚法》规定了行政处罚的简易程序、一般程序、听证程序，并没有明确非现场执法程序，因此不能把非现场执法变成行政处罚程序。二是不能直接将交通技术监控记录的资料作为实施行政处罚的依据，更不能将其视为唯一证据。《行政处罚法》规定的必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据的要求，以及《行政诉讼法》规定的行政机关实施具体行政行为证据确凿的要求，仍然对交通运输行政执法有约束力。

深入研究，扩大应用场景

公安机关交通管理部门可以根据交通技术监控记录资料，对超速、疲劳驾驶、闯红灯、压斑马线等违法行为进行查处。在上述场景中，一般通过照片、视频等非现场执法技术资料，基本可以锁定某一违法行为的基本事实，辅之以当事人的确认，即可实施行政处罚。交通运输行政处罚的违法行为，除超载超限的称重等场景可以直接运用非现场执法外，其余场景仍然比较复杂，靠单一的非现场执法技术监控资料，尚不能完全证实违法行为的基本事实，因此还需要对交通运输行政执法运用非现场执法的场景进行深入研究，从构成违法行为证据“确实充分”的角度考量其应用范围。

答疑时间二

问：在非现场执法过程中，经常遇到遮挡牌照的情况，我们把证据抄告给交警，但交警给我们回复是，因提供的电子证据超过了24小时的时效，不能作为证据和处罚依据；另外，在我们移交给公安部门的非现场执法证据中，有车辆跨道行驶、走S弯等情况，交警方面回复可以参考，但没有给出给予处罚的确定答复。请问这种情况应该怎么办呢？

答：采用遮挡号牌掩盖超载超限其实包含了两个违规行为，遮挡号牌作为掩盖超载超限的手段，在法律上叫牵连犯，一种违法行为牵连到另外一个违规行为的案由了，应该对不同的违法行为分别处罚。其中，遮挡号牌的违规行为是公安交警负责查处的；而超载超限方面，交通部门有权自行处罚。若是提交给公安部门的证据是齐全的，公安部门就应该处罚，超过24小时就没有时效的说法缺乏依据，法律上规定两年内都是有效的。需要注意的是，在处罚时需要对违法主体核实准确。

交通部门向公安部门提供违法证据，采信与否的权力在公安。交通部门有意见的话，和群众举报却不给查处的性质一样。公安部曾要求，凡是群众反映的问题，要做到“件件有回复”。交通部门向公安部门提供违法证据，即使不作为执法机关互为移送的案件，至少也应看作群众举报，公安部门应该给予正式答复。

对于公安部门置之不理的情况，可以向纪检监察、公安督查反映，也可以按正规程序在编号后抄送移交。公安部门是否回复暂且不论，但交通部门一定要做好自己的工作。广东曾规定，高速公路经营企业发现超载行为要报告公安交警，但某高速公路经营企业因未获得过回复，工作有过中断，中断期间出现事故后，该企业被追究了责任。后来，高速公路经营企业将超载情况进行编号移交，公安部门很快就向相关路段派驻了交警。

对于违反标志标线指示的问题，这属于违反《道路交通安全法》的范畴，应该由公安部门查处，只要没有损害标志标线，交通部门无权查处。

谈未来：全面推广该如何出招？

笔者认为，当前大力推进非现场执法，需要完善相关法律制度、制定相关技术设备和装备标准、规范非现场执法流程，同时对相关执法难题进行深入探讨。

完善相关法律制度

从行政执法角度看，行政违法行为的当事人一般是违法行为人，而物权人一般是民法、物权法的主体，行政法一般不以民法物权人作为行政违法当事人。《道路交通安全法》第114条除确定了非现场执法外，还给出了公安机关交通管理部门可以对机动车所有人或者管理人给予行政处罚的依据。但该条款的执行，除治理超限超载由公安机关交通管理部门和交通运输主管部门统一认定标准，并且实施联合执法常态化，公安机关交通管理部门可以执行外，其他机关执行尚缺乏法律授权。因此，应加快《公路法》《公路安全保护条例》《道路运输条例》等法律法规的废、改、立、释以及相应规章的制定工作。

制定设备设施标准

毋庸置疑，非现场执法的证据收集设备、设施一定要符合质量技术监督部门的要求，具有检定的合法证明。但从实践来看，目前大量使用的系统平台还缺乏国家标准和行业标准。笔者认为，可以借鉴《道路运输车辆动态监督管理办法》的立法经验，规定系统平台、装置、车载终端等技术应当通过有关专业机构的标准符合性技术审查，并由主管部门对通过标准符合性技术审查的系统平台、装置、车载终端等进行公示。

规范非现场执法流程

虽然非现场执法不是行政处罚的程序，但对相关设备的安装、使用、保存、维护及运营流程，交通技术监控记录资料的客观性、关联性、合法性审查，交通技术监控记录资料在案件中如何运用等进行规制是非常必要的。而这些，均需要完善相关的规范性文件。

探讨相关执法难题

非现场执法可以减少调查取证的难度，但传统交通运输行政执法的许多难题不会因为非现场执法的大力推进就“烟消云散”。如对具有合法经营资质的道路客运班车应当进站而未进站的行为，可以通过安装在交通枢纽的非现场执法技术监控设备进行记录资料拍摄，但对非法经营的出租汽车依然不能靠安装在交通枢纽的非现场执法技术监控记录资料来认定其“经营”；再如非现场执法技术监控记录资料，对认定本地违法行为当事人并实施行政处罚是有效的，但对认定外地违法行为当事人并实施行政处罚依然存在困难等。这些问题都需要在制度上进行深入探讨。