论政府信息公开中的敏感性信息

宁倩

摘 要：“敏感信息”虽然作为一个不确定法律概念，却是一个至关重要的制度门阀，直接影响政府信息公开的范围和程度。而李清林案件可以说是一个关于判定“敏感信息”是否应当公开的典型案例，法院的裁判理由认定，敏感信息“一般”具有内部性与非终极性，进而援引《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开的意见》中关于内部信息与过程性信息“一般”不予公开的规定，驳回再审申请人李清林的信息公开申请。本文试图从基本案情中分析焦点问题，探寻裁判理由未展开论证的两处“一般”之外的特殊情形，并结合《政府信息公开条例》中的相关规定，提出自己的建设性想法，以期对我国未来信息公开的司法实践有所毗益。

关键词：敏感信息；内部信息；过程性信息；《政府信息公开条例》

一、绪论

本文选取（2017）最高法行申4750号行政裁定，李清林诉安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）政府信息公开一案（以下简称李清林案），从法院裁判理由切入分析，通过归纳焦点问题，论证裁判缜密的分析逻辑并提出判决思路上存在的不足，此外本文还将依据我国《政府信息公开条例》中的规定，讨论政府信息公开的范围大小，分析下级法院在遇到类似案件时可以采取的审理思路，以及在未来的行政诉讼中，法院突破李清林案所确定的裁判规则的可能性。

二、问题整理

最高人民法院在再审中认为再审申请人李清林已经获知案件的处理结论，其所申请公开的领导批示、会议纪要，处理意见等，属于行政机关内部或者行政机关之间对于案件处理的意见交换，再审被申请人安阳市政府不予提供并无不当，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不妥，再审申请人的再审理由依法不能成立。

本案的争议焦点为：所谓的敏感信息如何认定、如何处理的问题。从最高人民法院的裁判理由中，可以归纳整理出以下焦点问题：

1、关于敏感信息的概念界定。本文认为，要判定敏感信息是否应当公开，首先应提炼敏感信息这一不确定法概念的判定标准。

2、关于敏感信息与内部信息以及过程性信息的关系。本文认为应按照两个层次加以论述： （1）敏感信息以属于内部信息、过程性信息为由不予公开的合理性。（2）內部信息、过程性信息不予公开非绝对的，应区分处理。

3、关于敏感信息不予公开与援引（国办发）[2010]5号文件之间的裁判逻辑。在实务中，我们可知政府信息不仅仅包含有内部信息、过程性信息，还有存在于政府履行职责的过程中的外部性信息以及具有“终极性”的非过程性信息。为何裁判理由直接判定“敏感信息”属于内部信息以及过程性信息？

三、评析

（一）内部信息公开问题

“内部信息是与外部信息相对的一个概念，两者是之间相对应着而存在，在实务中，其划分标准为行政机关在行使管理职能过程中对象的不同以及范围差异来进行分门别类的。”在我国，内部信息是否应当公开，地方政府规章少有涉及，在《政府信息公开条例》中也未有规定。仅在国务院的政府信息依申请公开工作的意见第二条中出现了内部管理信息的规定，此条规定在李清林案的裁判理由被法院引用，即内部信息一般属于不予以公开的政府信息。

但依据《政府信息公开条例》中涉及政府应当公开的政府信息范围大小的相关规定，我们可以知道，规定有五条政府信息法定公开的条件，如果内部信息符合五项条件之一，就应该公开此类信息。①所以仅仅依据国务院办公厅意见中的第2条，李清林案裁判理由即得出内部管理信息一般不属于应当公开政府信息实在难以令人信服，难以服众。②

由此可见，我们不能一概认为，在政府信息的公开问题中，内部管理信息一律不应当公开。

（二）过程信息公开问题

李清林案件的裁判理由，法院依据国务院意见中相关规定，对于过程性信息一般不应当予以公开，不予公开更有利保证行政执法活动的理由，驳回李清林的再审申请，本文认为此处裁判理由是否有欠缺妥当性之嫌。因为即使是过程性信息，也可能存在诸如事实信息公开、过程结束后的信息公开等情形。换句话说，并非所有在作出最终决策之前的信息都可以归类到过程性或是内部性信息中去。更何况，本案中涉及的决策已经面向社会发出，进行了公开。”③可见，李清林案件中，法院裁判理由认定“李清林所申请公开的领导批示、会议纪要，处理意见等“属于过程性信息即不予公开值得商榷。

四、针对完善裁判理由论证逻辑的建议与突破

“指导案例具有参照功能，主要体现在其中有关法的解释及法的适用所形成的一种规则，即“裁判要点”，它在今后类似案件中如何适用的问题。”本案并不属于指导性案例，不属于不成文法源，也因此并不会对下级法院审理类似案件时产生“事实上的拘束力”。因此，针对李清林案件的裁判主文，本文认为还是有完善与提升空间，甚至可以进行一定的突破。

（一）内部信息不公开VS依据《政府信息公开条例》第十四条不予以公开

首先，若认定属于内部管理信息，那对李清林申请公开的内容，该如何决定是否公开呢？虽然我国并未规定以公开为原则，但按照国务院办公厅的规定，内部管理信息一般不属于《条例》所指的应公开的政府信息。④值得注意的是，该条有一个适用前提，即：政府信息公开范围的原则不是以公开为原则而是依法公开为原则。当内部信息不符合“切身利益”标准，不属于“生产、生活、科研等特殊需要”时，就不公开：反之，即要公开。

再者，若认定为非内部信息，即李清林申请公开事项中属于行政机关行政执法过程中制作或者获取的主观或客观信息等，具有外部性。如法院裁判理由所言，若公开会妨碍行政执法活动的正常进行的部分，以至于可能危害国家安全和公众安全，则应当依据《政府信息公开条例》第14条⑤不予公开亦或是考虑是否属于第14条⑥的规定的“三秘密”。

（二）过程性信息信息不公开VS依据《政府信息公开条例》第十四条不予以公开

如上述分析，过程性信息不予公开不是绝对的。本文认为，在李清林案件中，针对李清林申请公开内容中不属于过程称性信息部分，经过利益衡量，若公开所造成的公共利益的损害可能会造成无可挽回的损失，可依据《政府信息公开条例》中第8条“三安全一稳定”条款对该内容不予公开；若属于过程性信息，但存在区分处理的情形，即仅仅部分信息符合公开的情形，那么就可以依据《政府信息公开条例》第22条⑦，对于李清林申请公开的内容中应当公开的相关政府信息进行公开，不应当公开的政府信息采取不予公开；或者通过一定的评议，选取应当公开的政府信息进行公开等等，这些都体现了对于部分信息予以公开，部分信息不予以公开的区分处理的态度。

五、总结

司法的职能不仅仅在于对个案作出判决，更重要的是，能够借助个案的判决，将法律进一步具体化，并且发展完善它，这种职能对于确认不确定的法律概念有着极为深远的意义。本文通过对李清林案件的讨论，清晰了不确定法概念——“敏感信息”的界定，论证了“内部性”与“非终极性”已不再是敏感信息的唯一特质，内部信息与过程性信息也不能再作为政府信息不予公开的绝对性理由。

本文谨以李清林案为一个小小的切入口，试图窥探政府信息公开领域的一角，寄希望于未来的中国司法实践，能够扫除各类阻碍合法、合理信息公开的“拦路虎”，在信息时代既切实保障公民知情权的实现，发挥国民参与、监督功能，又能够践行“例外不应吃掉原则”⑧，允许某些政府信息作为不公開的例外存在，最大限度地推动我国民主政治的发展。

注释：

①参见《政府信息公开条例》第19、20、21条。

②参见《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第2条。

③http：//www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2012-10-30/content-552912.html。

④《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第2条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”

⑤《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019）第14条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”

⑥《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019）第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

⑦《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019）第14条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”

⑧李广宇：《政府信息公开诉讼：理念、方法与案例》，法律出版社2009年版，第84页。“至于例外与原则的关系，美国人说得好：例外不应吃掉原则。美国立法历史表明，国会并不想使信息公开原则的例外被用作扣留信息的口实，因而狭隘规定了具体的免除事项。通常不公开只能根据《信息自由法》所规定的9类例外。”

参考文献：

[1]杨小军.政府信息公开实证问题研究，国家行政学院出版.

[2]章剑生.现代行政法总论.法律出版社，2013年版.