自贸区发展路径正凸显差异化

赵爱玲

在2018年底召开的首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平主席在发表主旨演讲时指出，中国将支持自由贸易试验区深化改革创新，持续深化差别化探索，加大压力测试，发挥自由贸易试验区改革开放试验田作用。

加快推进自由贸易区发展是适应经济全球化新趋势的客观要求，也是构建开放型经济新体制的必然选择。随着改革发展逐步深入、复制推广工作取得积极成效，作为改革开放灯塔的各个自由贸易试验区如何基于自身经济发展基础、产业发展方向、区位优势特色等因素致力于差别化的制度创新发展路径，将是下一阶段自贸区发展的重要议题。当前自贸试验区在发展路径选择上存在怎样的问题？国外自贸区/自由港发展的经验哪些可为我们提供借鉴？为此本刊记者专访了毕马威中国政府咨询服务合伙人喻莺。

中国自贸区实行差异化发展

喻莺表示，各地对自由贸易试验区实行差别化探索其实早有进行。例如，广东、天津、福建自由贸易试验区在2015年4月成立时就提出发展建设方向各有侧重。2018年5月，广东、天津、福建自由贸易试验区在最新的深化方案中制定了各具特色、各有侧重的改革任务。广东自由贸易试验区提出打造开放型经济新体制先行区、高水平对外开放门户枢纽和粤港澳大湾区合作示范区。天津自由贸易试验区提出构筑开放型经济新体制、增创国际竞争新优势、建设京津冀协同发展示范区。福建自由贸易试验区提出进一步提升政府治理水平、深化两岸经济合作、加快建设21世纪海上丝绸之路核心区。

不同发展路径面临的挑战及应对

谈到当前自贸试验区在发展路径选择上存在怎样的问题，喻莺说，中国自贸试验区以制度创新为核心任务，已挂牌的12个自贸试验区做出了一些不同的路径探索，总结起来可归为三类：一是以优化营商环境为导向、做“普惠型”的制度创新；二是以培育重点产业为导向、做“特惠型”的制度创新；三是以深化区域合作为导向、做“互惠型”的制度创新。

围绕营商环境优化，进行“普惠型”的制度创新非常重要，也是很多自贸试验区的首选。例如商事登记制度改革、事中事后监管体系构建、金融产品和服务创新、贸易监管方式转变及便利化等等。

为了培育重点产业做大做强，“特惠型”的制度创新是部分自贸试验区着力发展的方向，核心是“双链互动”，围绕产业链，部署制度创新链。如浙江自贸试验区紧贴油品全产业链发展诉求创新投资监管、贸易便利、金融服务等全套制度；天津自贸试验区围绕融资租赁产业的业务兼营、境内子公司投资许可、外币租金、异地监管等进行突破。

“互惠型”的制度创新发生在背靠区域合作大战略的自贸试验区，包括福建自贸试验区面向两岸经贸深度合作，设计有利于人流、物流、资金流、信息流便利互联互通的制度；广东自贸试验区立足粤港澳大湾区，在与香港进行专业服务开放合作、金融合作、科技合作等方面取得较多制度创新成果。

“从这三个路径也能看到反映出的一些问题。”喻莺说。“普惠型”制度创新较为同质化、浅层化，营商环境高地的用户体验还不够强；“特惠型”制度创新成果较少、受重视程度不够，自贸试验区以改革促发展的作用未得到充分发挥；“互惠型”制度创新涉及面与改革深度有待加强，大区域、大湾区共同制度、共同要素、共同市场未达预期。她分析指出，几乎每个自贸试验区都在探索商事登记便利化，办结时间从3天、1天到1小时比拼速度。“创新成果多数源于利用信息化手段简化手续、流程再造等政务改革层面，单纯工作流程的再造优化其实无须自由贸易试验区的头衔同样可以做到，不够凸显自贸试验区作为改革开放新高地的重要意义，也无法让在自贸试验区经营的市场主体感受到更优越的营商环境。”喻莺认为。

喻莺指出，“特惠型”制度创新受到重视程度不够，只有部分有重点产业基础、重要功能平台的自贸试验区做出探索，目前只是对融资租赁、油品、生物医药、服务贸易等产业，以及中欧班列“一单制”等进行制度突破。其实全国12个已挂牌自贸试验区分别拥有不同的产业禀赋、发展基础，以及有希望培育起来的新经济新业态、重大项目。可以以非常具体细微的业态需求、项目需求强势带动制度创新，让制度创新为产业发展服务、为项目落地服务。如海南自贸试验区可根据国際旅游、医疗产业项目落地需要，探索更大开放力度的投资政策、更便利化的审批流程、更智慧化的事中事后监管措施，进行全流程制度创新保障；辽宁自贸试验区营口片区可深度分析“中俄粮食走廊”重大项目的制度保障需求，推出涉及原粮贸易通关、物流仓储、粮食加工等全产业链的制度大礼包。

另外，喻莺认为，“互惠型”制度创新的涉及面和深度有待继续加强。比如广东自贸试验区立足于粤港澳大湾区建设，可深入分析CEPA存在的部分“玻璃门”“弹簧门”现象，加大体制改革和制度创新。可由自贸试验区率先试点打通大湾区的通信网和互联网，打破内地的电信垄断，取消或放宽港澳资本进入大湾区内金融服务市场的资质要求、股比限制、经营范围准入限制等等。福建自贸试验区可围绕两岸能源资源互通、行业标准互通、公共服务共享等继续进行制度设计和政策突破。

全球自贸区建设都在持续转型升级

国外自贸区/自由港发展的经验哪些可为中国提供借鉴？对此，喻莺认为，国际上自贸区的几个核心特征，为中国自由贸易试验区明确发展方向所借鉴。第一，自贸区能够吸引那些对制度环境较为陌生的外国企业，它应该是境内外不同经济政策、不同文化环境的缓冲带、过渡带，使各类外国企业能够更好的了解本国经济、政治制度和文化习俗；第二，专注于某一特定行业的自贸区，可以实现范围经济、规模经济效益，掌握特有技术，增加服务专业性，进一步提升当地竞争力；第三，自贸区可以促进跨国企业与本地企业更好合作，对于大型跨国企业，可以在多个自贸区建立工厂，与在自贸区的本地企业建立良性合作关系，降低本地化成本；第四，自贸区减少了由于等待证照审批、关检查验手续而产生的时间成本，有利于实现实时生产（Justin-time），降低存货水平，提升物流效率。“对于本地企业来说，自贸区的存在有效避免由于海外供应商交货周期的增加，而产生的额外存货成本。每个自贸试验区都可以基于这些特征审视自身，看是否有达到这样的建设运行效果。”她说。

喻莺强调：“全球自贸区的建设也不是一蹴而就，都在持续转型升级，它们转型的方向和路径值得国内自贸试验区参考借鉴。”20世纪后期，全球自贸区普遍向综合性多功能发展，由临港经济延伸到金融保险、物流仓储、高科技产业等，形成“港区结合+现代服务业”的发展模式。例如伦敦港在港口、航运等硬实力较强的基础上，大力发展产业链上游高端服务业，形成完整的航运服务聚集区，提供船舶代理、法律、融资、保险、船级认定、航运信息服务、海事服务、海事监管、国际贸易争端解决等，并提供影响全球航运的金融衍生品。这些高端服务业在自贸区聚集、沉淀、延伸，逐渐形成一套市场规则，让伦敦港成为首屈一指的国际航运中心。中国自由贸易试验区也可以依托现有产业基础禀赋，通过制度创新哺育更多新经济、新业态，在特定优势领域形成完整产业生态，聚集国内外人才流、资金流、信息流、技术流，打造成为区域性/国家性/国际性创新中心、运营中心、指数中心、定价中心等等。