我国雾霾防治人才政策的发展演变过程研究

黎雅婷 周景坤

摘 要：分析了我國雾霾防治人才政策的基本构成，系统地梳理了我国雾霾防治人才政策的发展演进过程，并把它分为萌芽、起步、发展和完善四个阶段;在此基础上整理归纳出中国雾霾防治人才政策发展演进过程的阶段特点;中国雾霾防治人才政策呈现体系不断完善、相关法律法规不断健全、专业化的雾霾防治人才队伍不断扩大、区域联动联控发展部门合作不断加强、重视对雾霾人才的培养激励人才更好发展等五大发展变化趋势。

关键词：雾霾防治 人才政策 发展演进

近年来，中国雾霾污染频频爆发，污染程度愈加严重。这不仅影响了公民的身体健康及交通的安全通畅，也给社会生产和生活带来不少负面影响。雾霾防治政策作为防治雾霾污染的制度保障体系，其人才政策设计得合理与否将在一定程度上影响到雾霾防治工作的效果。

一、雾霾防治人才政策构成

雾霾防治人才政策是各级政府等为了更好地发挥人才在雾霾防治工作中的作用而制定的各种政策的总和。它是指由国家政府机关、政党和其他政治团体，为了实现雾霾污染防治、改善大气环境目标，制定、实施的有关雾霾防治人才的引进配置、培训开发、薪酬激励、绩效评价和人力资源规划等方面内容的规范性文件总称。

引进配置政策是指当地政府部门，为了本地区大气环境质量的改善，按照人力资源规划的要求，对人才资格的认定，人才引进渠道的选择、笔试和面试做出科学地规定，明确人力资源应当如何配置资源等方面的政策措施。在引进政策方面，主要做好人才资格的认定工作，科学地选择人才引进渠道和方式，有效地规范筛选引进者和高效地做出录用决策。在人员配置方面要做好“因岗设人”与“位得其人”;培训开发政策是指对正在从事雾霾防治工作的人进行专业知识和技能的再教育与培训工作。

在培训开发政策方面主要做好培训管理的宣传推介，慎重选择培训方法，建立健全培训制度等工作[1];薪酬激励政策是指用薪酬奖励等方式来激励相关人员努力工作的政策措施。目的是通过物质奖励等激励方式，激励有关从事雾霾防治工作的人员科学高效地完成雾霾防治目标的政策措施。在薪酬激励政策方面，工资制度和经济补偿是主要的政策，还包括劳动关系的调整方式、集体合同制度、内部劳动规则、最低工资标准、工作时间限制、劳动条件、安全卫生管理等方面的内容;绩效评价政策是指按照一定的标准，采用科学的方法，对相关人才的雾霾防治成果进行评价。

在绩效评价政策方面，主要是通过政府部门对雾霾防治组织及人才的指导、激励、控制和奖励，促使其在规定期限内完成雾霾防治目标，以及在期限结束后，对防治雾霾的成果进行绩效评价，找出其不足并加以改进;人力资源规划政策是指为达到有效防治雾霾的目标，对雾霾人才进行供求预测以及确定区域人才分布等方面的政策措施。雾霾防治的人力资源规划主要做好雾霾防治人力资源现状分析，制定人员标准，预测人员数量的供需情况，以及实现人员需求与供给达到平衡等[2]。

二、我国雾霾防治人才政策的发展演进过程

雾霾防治人才政策萌芽阶段。1978年-1992年是人才政策的萌芽期。雾霾防治人才政策在这一阶段的主要政策措施如表1所示：

雾霾防治人才政策萌芽阶段（1978年至1992年）是指我国计划经济体制逐渐瓦解到社会主义市场经济体制初步形成时期。1978年，邓小平主席在十一届三中全会上发言实行改革开放，中国开始与世界经济发展接轨，社会经济得到快速发展。但由于当时社会的生产力水平低，政府片面强调要经济增长，人民群众的环保意识薄弱，我国经济发展走上“先污染，后治理”的道路，造成相当程度的环境污染，重工业区污染尤其严重，雾霾也渐渐显现。这个阶段人才政策才刚开始触及，特点并不突出，只是形成一些简单的规定和措施。例如在1990年颁布的《国务院政府特殊津贴》中，规定给予有突出贡献的技术专家一定的财政津贴。

（一）雾霾防治人才政策起步阶段

1993年-2003年是人才政策的起步期。雾霾防治人才政策在这一阶段的主要政策措施如表2所示：

雾霾防治人才政策的起步阶段是从20世纪90年代初到21世纪初这一段时间，即我国瓦解计划经济体制，开始建立和发展社会主义市场经济的时期。计划经济转变为市场经济给我国带来了经济社会的大发展机遇，同时也面临了极大的挑战，城乡建设，贫富差距逐渐扩大，城市经济建设突飞猛进，带来较大的成就，创造出许多奇迹。但城市环境也日益恶化，雾霾天气开始在北方工业重镇和发达城市中出现。1998年，国家环境保护总局的整改与设立，在雾霾防治人才支持方面的职能和权限都有一定的扩展，这对我国雾霾防治人才政策的实施，具有一定的保障性。把雾霾防治人才政策细化，权责越来越明确，执法力度不断强化，同时对环境污染治理投资也逐渐加大。相关法律法规的完善，见证雾霾防治人才政策的起步，呈现出上升的态势。

（二）雾霾防治人才政策发展阶段

2004年-2012年是人才政策的发展期。雾霾防治人才政策在这一阶段的主要政策措施如表3所示：

雾霾防治人才政策发展阶段是从2004年到2012年，即十五计划后两年到十一五规划顺利完成。虽说只有短暂的几年，但中国的经济腾飞所暴露出来的环境问题却愈发严重了，随着城市化和工业化程度的不断提高，雾霾问题所带来的影响日益突出，开始严重影响人们的日常生活。在这一阶段国家继续培养一批致力于环境保护事业发展的人才队伍，因此自2004年开始，国家相关部门加快了对环保人才的职业资格认证制度等方面的建设，如2004年制定《环境影响评价工程师职业资格相关制度》，2005年制定《环境影响评价工程师职业资格登记管理暂行办法》。在积极培养本土人才的同时，我国也积极引进海外优秀人才，以壮大环保人才队伍。而在人才的激励机制建设上，此阶段内职务晋升成为激励雾霾防治人才的主要激励方式。政府对雾霾防治政策投入大量的人力、物力、财力，实行严格的雾霾防治目标管理和绩效考核，我国的雾霾防治工作得到全面开展。

（三）雾霾防治人才政策完善阶段

2013年以后是人才政策的完善阶段。雾霾防治人才政策在这一阶段的主要政策措施如表4所示：

雾霾防治人才政策的完善阶段为2013年至今，在十二五时期，我国社会经济呈放缓状态，但环境污染问题却没有减轻，反而呈现出加剧态势，尤其是雾霾问题，在这几年尤为突出。长三角、珠三角、京津冀三大区域的城市群受雾霾天气影响极其之大。雾霾防治人才政策在这一阶段所显现的特点直接体现国家治理雾霾的紧迫性，我国雾霾防治人才政策的完善阶段，需要国家不断地进行规范和创新，人民群众不断地支持，才能带动雾霾防治其他领域的政策一起发展，共同为雾霾防治做出贡献。此外在此阶段也促使了环境监测、卫生防护、空气净化和工业环保“四大领域”蓬勃发展，具有里程碑式的意义。同时不同地区建立人才引育协作机制，统筹推进区域大气污联控联动。

三、我国雾霾防治人才政策的发展趋势

（一）雾霾防治人才政策的体系逐步完善

人才政策体系包括人才引进、培训、评价、激励、规划等内容。以前雾霾防治人才政策主要在于人才的招聘环节，手段和工具比较单一，如今加入了雾霾防治人才的引进、培训、评价、激励、规划等多个环节，并且这些环节相辅相成，构建起了更加完善的人才政策体系。如在雾霾防治人才政策的评价机制方面，以工作绩效为主要职务晋升评价标准，负责雾霾防治的地方官员经过评价后，可以按照一定的标准晋升;在雾霾防治人才政策的激励机制方面，实行职位晋级与收入分配相结合制度，极力推广人才使用与培训相互结合，待遇与业绩相联系的政策措施，鼓励用人单位对有突出贡献的人才进行重点奖励[3]。

（二）雾霾防治人才政策的相关法律法规逐步健全

当前，在与防治雾霾相关的防治机制中，形成了以《中华人民共和国环境保护法》作为法律层面上的最高指导，《大气污染防治法》作为具有针对性的专项治理以及相关防治配套机制的总体框架结构。此外，以《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等相关的法律法规也含有雾霾防治的一些规定，因此我国已基本形成雾霾污染防治的权责体系[4]。法律的生命在于实施，执法力度将会不断加强。除此之外，法律法规政策也呼吁我们广大公众要推动全民参与的雾霾防治工作中来。环境保护部门将做好宣传引导，引导全社会的人提高大气环境保护意识，鼓励全社会的人积极参与雾霾防治工作。

（三）支持雾霾防治人才队伍专业化建设的力度不断扩大

人才是既有核心竞争力，又有再创造的能力，同时能够为社会做出极大贡献的人[5]。高校在培养环境类高技能人方面，按照“口径得宽、基础得后、专业得薄”的全国高校改革思想，注重实践教学和实用性复合型人才的培养，加上政府为人才培养提供需要的财政支持、相应的产业学术研究支撑、知识产权的保护，所以高校将为我国雾霾防治工作培养很多的专业人才。此外雾霾治理人才待遇得到提高，例如《环境保护监测津贴试行办法》调整环境保护监测津贴标准，提高了一等、二等、三等环境工作人员的津贴标准。同时国家不断鼓励环保产业的人才，在目前环保产业正值技术革新和产业结构变化的新时期，不断地主动接受知识教育，终身进行业务学习。用全新的观点、能力和知识来全面武装自身，保持相当的随机应变能力，从而推动产业更好更快更优的发展，努力高效地建设出一支即懂业务、又具有高素质的环境保护人才队伍[6]。根据不同地区的雾霾产生原因，重点培养适合本地区的雾霾防治人才。

（四）区域联动联控发展，部门合作不断加强

在整个“十二五”国家总体规划中，政府部门提出要做好大气、水、土壤污染三个方面的工作。国务院常务委员会会议已经讨论通过了十条大气行动计划，规定各个部门的职责与分工，使得各部门明确自己的责任担当，按照国务院常务会议通过的决议来抓好本部门的工作。党委政府加强对各部门治理工作方面的督促，在生态文明建设体制机制改革的过程中，形成由环境保护部门担当统一监管的任务，人力资源和社会保障部门、工业和信息化部门、科学技术部以及国家发展和改革委员会等部门分工协作的雾霾防治机制。其中环境保护部门是治理环境的主管部门，是最主要的推动和落实部门，它将通过一个考核机制以及奖惩制度来推动工作的有效落实，并进行绩效考核和实行相应的物质精神表彰奖励。此外，环保部门也确定一个监管和问责的机制，真正使得雾霾防治工作落到实处。以雾霾防治中重要的雾霾监测为例，相关研究人员在雾霾监测研究方面开展大量的研究和实践工作[7]。除了不断加强部门合作，雾霾防治的区域联动联控也是一大发展趋势，例如：北京的污染不单单是市内的污染排放造成的，她周边存在着河南、河北、山东等超级大的工业污染大户。只有把北京和周边的污染大省联动联控聯动起来进行雾霾治理的工作，北京雾霾问题才不会是一个无法解决的死结。此外，积极吸取国外成功的雾霾防治经验来推动我国雾霾污染治理进程[8]。

（五）重视对雾霾人才的培养，激励人才更好发展

一是推进在雾霾防治方面取得的先进技术成果被快速有效地转化应用推广;二是引导清洁燃气的技术研发工作得到开展，展示优秀的示范工程项目，加强区域雾霾防治技术成果交流;三是认真研究雾霾污染对人体健康的危害力，明确对人体器官的恶劣影响;四是定期组织举办“雾霾防治如何有效治理的科学论坛”。并且在2013年底，建立了覆盖我国190个城市，拥有950个监测网点的监测网络，被命名为“国家空气监测网”。监测网实时发布的微粒物监测数据，有效监督全国各级地方政府的治霾效果是否与其治霾目标相符合。PM2.5监测数据常态化公布，空气质量被纳入政府绩效考核，污染项目的设立与公共绿地的削减时要进行慎重考虑，当经济发展建设与环境保护政策发生冲突时，经济应该做出适当的让步和调整，不能以自然环境的惨烈牺牲来换取经济建设的短暂辉煌。环保部做出标准的规定，重点污染企业的污染物排放信息要向全社会公开。根据联合国环境署的一项研究表明，每投资30亿美元改进炼油设备来改善油品质量的经济付出，就能够带来价值250亿美元的健康效益。2015年，中央在重大的环境治理工程方面投入了35亿资金，用于雾霾综合防治工程的资金最多，达到15亿人民币[9]。政府在加大财政投入的同时，也不断进行创新研究，借鉴国外先进经验，探索自主研发，提高清洁能源利用的技术水平，打破雾霾防治产业的经济垄断。由于空气监测仪器的所需量大幅增长，PM2.5监测仪器成为市场增长最快的一类环境监测仪器[10]。但是到目前为止，人们找不到一种能够实时准确监测PM2.5浓度的仪器设备来得到令人信服的观测数据。所以政府投入一定资金来支持启动雾霾防治的科技攻关，组织鼓励全国的环保科技人员重点研究PM2.5的监测仪器以及符合我国国情的大气污染治理策略和技术体系。

改变粗放化的经济发展方式，不断地修改完善雾霾防治人才政策才能改变落后的生产生活方式，达到减少雾霾、改善空气质量的目的。我国雾霾污染防治工作并非一朝一夕之功，它是一个巨大的系统工程，需要政府起到领头羊的作用，吸引社会各界共同参与，严格控制污染排放，加大对节能环保理念的宣传和教育，让雾霾防治理念和方法扎根于人民的心中和行动上。

参考文献：

[1]秦昊洋.浅谈雾霾成因的有效分析方法与应用[D].广州：中山大学地球科学系，2014.

[2]苏向东.国务院总理李克强2014年《政府工作报告》（实录）[N].中国网，2014-03-05.

[3]潘小川，李国金.危险的呼吸——PM2.5的健康危害和经济损失评估研究[M].北京：中国环境科学出版社，2012.

[4]中华人民共和国环境保护部.2013年京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市和省会城市空气质量报告[R].2014（3）25.

[5]杨娟.英国政府大气污染治理的历程、经验和启示[D].天津师范大学，2015.

[6]肖建华，陈思航.中英雾霾防治对比分析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015（2）：79-83.

[7]张凌云，齐哗.地方政府监管困境解释——政治激励与财政约束假说[J].中国行政管理，2010（3）：93-97.

[8]周景坤.我国雾霾防治法律法规的发展演进过程研究[J].理论月刊，2016（1）：76-80.

[9]李丽莉.改革开放以来我国科技人才政策演进研究[D].东北师范大学，2014.

[10]王金南，雷宇，宁淼.实施《大气污染防治行动计划》：向PM2.5宣战[J].环境保护，2014，42（6）：28-31.

（黎雅婷，梧州學院法学与公共管理学院。周景坤，河北经贸大学公共管理学院）