美国“黄箱”补贴政策应对WTO规则的经验及其启示

徐晓莉

摘 要：WTO“黄箱”规则分为特定农产品支持和非特定农产品支持，其是一国农业国内支持政策的主干部分。从1996年的农业法案至今，美国为了应对WTO“黄箱”规则，对其国内农业补贴政策进行了重大改革，包括削减价格支持，完善收入补贴和农业保险制度，在不同的阶段有不同的适应WTO“黄箱”规则的方式。我国农业补贴政策应该借鉴美国的经验，按照市场化方向逐步改革“黄箱”政策，基于农产品比较优势来优化补贴结构以及充分拓展和利用非特定农产品支持空间。

关键词：WTO;美国;农业补贴;“黄箱”政策

“黄箱”政策是WTO限制国内农业支持规则的基本措施，从根本上看，其所限制的措施是为了避免国内支持政策对农业生产及贸易造成扭曲。我国自从加入WTO以来，国内农业支持政策也正在逐步与WTO规则接近，在过去10多年时间内，基本上构建了以价格支持为主体的农业补贴政策体系，对保证农民增收以及保障粮食安全起到了重要的作用。但随着我国农业经济的快速发展，“黄箱”支持政策水平在连续走高，特别是近几年实施的粮食收购最低价，对部分农产品的“黄箱”支持达到了WTO所设立的微量允许的上限（我国对特定农产品微量允许的上限是8.5%）。我国大量使用“黄箱”补贴的做法开始引起了国际社会及WTO的注意。从2016年开始，美国连续多次提起对我国籼稻、玉米等作物的反补贴诉讼就是明证。如何准确使用“黄箱”政策，同时还不超过WTO规则的限制，这是我国政策制定需要重视的问题。因此，在我国构建适应WTO要求的新型农业支持政策与保护体系的过程中，有必要研究和分析美国“黄箱”政策是如何调整并适应WTO规则的，总结其调整与适应的经验，对于完善我国农业支持政策和保护体系具有十分重要的现实价值。

一、美国“黄箱”补贴政策适应WTO规则的调整方式

（一）削减价格支持政策

美国价格支持政策从上世纪30年代就开始实施，到1996年改革之际就已经实施了60多年，主导性的政策工具是无追索贷款（NRL）。长期的价格支持加上得天独厚的农业资源，不仅导致了生产的过剩和库存的压力，更是给联邦政府带来了巨大的财政负担。因此，WTO《农业协定》生效后，使得美国联邦政府坚定了削减价格支持的决心。具体有三个方面的体现：第一，废除对粮棉油主要农作物长期支持的NRL，将NRL改为营销援助贷款计划（MAL），并规定MAL的贷款利率不能超过1995年的平均水平;第二，将原来的目标价格差额补贴改为生产灵活性的合同补贴（PFC），PFC与当年的农产品价格与产量完全脱钩;第三，建立市场损失援助计划（MLA），用现金的形式直接为生产者提供收入损失补贴。

通过上述三类措施，美国将实施了60多年的价格支持政策改为直接收入补贴政策，如此能够较好地适应WTO“黄箱”政策的基本要求。因为MAL本质上是一种收入补贴，其只与当期价格和产量挂钩，不再需要政府直接以贷款的形式来收购农业生产者手中的剩余农产品。生产者可以按照市场价格来销售农产品并以此来偿还MAL，偿还之后的剩余部分，实际上就是政府提供给生产者的补贴。MAL与原来的无追索贷款计划相比较，减少了政府对农产品市场的直接干预，最大限度避免了政府干预带来的市场扭曲。美国通过削减价格支持政策，不仅减少了“黄箱”政策适应范围，更是将部分“黄箱”政策转化为“绿箱”政策。

（二）挂钩收入补贴为主导

美国政府进一步改革“黄箱”政策，将补贴的重心直接与生产者收入相挂钩，为农业生产者构建一个选择度高且层次分明的农业收入安全网。具体而言：第一，扩大了与价格直接挂钩的支持政策适用范围。MAL在1996年农业法案中，其适用范围仅限于粮棉油等作物，2002年、2008年农业法案均扩充了MAL的使用范围，提升了其对除了粮棉油之外农产品的覆盖范围。同时从2002-2013年间，联邦政府还启动了反周期补贴（CCPs），该补贴主要是为了弥补市场价格下降给农业生产者收入造成损失的直接补贴。第二，实施了与农业生产者收入直接挂钩的保障补贴。2008年农业法案实施的平均作物收入选择计划（ACRE），就是属于此类补贴。该计划的保障性比较全面，无论是自然风险还是市场风险，农业生产者均可以通过该计划获得相应的补贴。第三，强化农业保险的作用，并将农业灾害救助计划作为农业保险无法覆盖的补充。

整体观之，美国实施的以收入补贴为主的补贴政策，与生产的连接是一种“半挂钩”状态进而能够较好地适应WTO规则的要求。

（三）农业保险为主导

2014年农业法案制定之际，正是美国联邦政府财政紧张、国际市场上农产品价格上涨的时候，由此美国政府考虑到WTO谈判重启的需求以及全面更新农业风险管理机制，全面对“黄箱”补贴的内容、结构、目标进行了调整，减少了与价格、收入相挂钩的补贴使用范围，确立了以农业保险为主导的农业风险管理体制。农业保险政策开始受到重视，从产量保障到收入保障几乎实现全过程的覆盖，为了提升农业保险的地位，美国政府不断扩大农业保险保费补贴范围。按照美国农业部的数据显示，在2002-2013年间，美国政府支付的保费补贴从15亿美元上升到73亿美元。农业保险制度与传统的价格支持或直接收入补贴相比，其支持带有更强的隐蔽性，而且保费补贴也不是直接发放到农业生产者手中，而是在保费中折抵，因此其对生产和贸易起到的是一种间接支持，凸显了市场机制支持的效应，这无疑是符合WTO“黄箱”规则精神的。

二、美国“黄箱”补贴政策的支持水平与结构变化

（一）CTAMS呈下降趋势，而微量允许呈上升态势

CTAMS是当前的综合支持量，如果CTAMS超出了微量允许的水平，是需要按照“黄箱”政策要求纳入削减计划的实际支持水平。1996-2016年间，美国在提交给WTO秘书处的通报中显示，CTAMS从60亿美元下降到38.6亿美元。在这个下降区间中，2008-2016年下降幅度最大。由此也充分表明了美国从2008年之后对“黄箱”政策改革的成效。实际上，美国微量允许水平一直比较低，但其增长速度比较快。从1996到2016年，由11.7亿美元增加到137.9億美元。由此可见，美国在逐步降低“黄箱”政策支持水平的同时，充分利用微量允许来加强对农业的支持。由此而言，从构成上看，美国CTAMS多是用于对非特定农产品的支持，而微量允许是对特定农产品的支持。

（二）特定农产品支持手段从传统的价格支持向非市场价格支持

美国对特定农产品的支持往往是其在国际市场上的优势产品，包括乳制品、糖类、玉米、小麦、棉花等。在过去的20余年时间内，美国对这些优势农产品使用的政策包括：价格支持、产量、面积、价格等因素挂钩的直接支付、生产资料以及储运环节的补贴、特定农产品加工方面的间接支付等四个方面，后三个方面属于非市场价格支持手段。从2002-2012年，美国就开始削减价格支持的力度，大力提升非市场价格支持的水平。在2008-2012年非市场价格支持水平提升幅度较大，从81.8亿美元上升到104.5亿美元。特别是乳制品，2014年的农业法案取消了价格支持，非市场价格支持就成为其主要的支持方式，包括MAL、農业保险补贴、牲畜补偿计划（LIP）等，由此也充分体现了美国尽可能减少“黄箱”政策对农产品生产和贸易的扭曲程度。

对特定农产品的支持是美国“黄箱”政策的主要内容，上述特定农产品的支持量占到了“黄箱”政策支持比例的90%以上。其中乳制品、糖类一直以来是以市场价格支持为主导;玉米、小麦等作物则有MAL、ACRE、农业保险等非市场价格支持手段。当然，美国对特定农产品的支持手段和支持侧重点也是不固定的。比如在2008-2016年间，大豆、玉米就得到了美国农业政策的大力支持，支持力度提升幅度较大。玉米在2007年的支持水平仅为0.2亿美元，到2018年达到了20.3亿美元，到2014年更是突破了35亿美元，创历史新高。由此可见，美国对特定农产品的支持与农产品自身的产品、贸易形势是密切相关的。

（三）非特定农产品支持手段丰富多样

美国在向WTO通报的过程中，经常将特定农产品支持和非特定农产品支持混淆，进而保证了其微量允许的水平始终保持在5%以下。在1996-2016年间，美国对非特定农产品支持的平均力度每年仅为37.5亿美元，这个比例不到其农业国民经济生产总值的2%，与微量允许5%的水平有较大差距，始终没有超出微量允许的上限。尽管如此，不同的年份有较大的波动，在2013年间达到最低水平，仅为4.2亿美元，但2015年则达到了88.6亿美元。之所以就如此大的波动，主要是因为美国对非特定农产品的支持手段是多样的，包括价格支持、CCPs等。在对非特定农产品支持中，美国政府会根据不同的年份来调整支持手段的运用，市场价格是决定美国政府运用这些支持手段的依据。从1996年至今，美国共运用了25项非特定农产品支持措施，有的措施至今还在使用，有的则已经放弃，这充分体现了美国对非特定农产支持的灵活性。

三、WTO规则之下美国“黄箱”政策调适的主要经验

（一）美国“黄箱”补贴政策保持着动态的变化

美国对于其“黄箱”补贴政策的改革过程，始终保持着动态变化趋势，政策手段及工具的运用也是在不断探索和变化之中，根据政策环境及目标的变化来更新支持手段，进而保持政策措施与操作方式能够适应美国农业发展的需求。从农业法案改革的角度看，1996年农业法案对“黄箱”政策改革力度最大，基本上取消了价格支持手段，开始实施与生产者收入挂钩的补贴政策。但是因为PFC与生产的脱钩行太明显，灵活性较强，无法有效应对市场，2002年农业法案开始实施了与价格挂钩的反周期补贴政策，进而在一定程度上缓解了政策调整过程中对农业生产者收入变化的冲击。而CCPs经过几年的运用，其对单位生产变化与生产者收入之间的关系不甚明确，因此2008年农业法案由设立了与收入挂钩的ACRE计划。为了避免与生产挂钩对生产及贸易的扭曲，2002、2014年农业法案还对反周期补贴、平均作物收入选择计划进行了半挂钩设计。而2014年农业法案的出台更是将农业保险作为其农业风险管理的主要工具，是一种间接的方式来调整生产收入波动的方式。美国这种政策手段的动态调整，既保证了政策的连续性，同时还提升了支持手段的精准性。

（二）美国“黄箱”政策重点支持具有比较优势的产品

美国是全球最为重要的乳制品、棉花、大豆、小麦等农产品的生产国和出口国。2008-2016年，美国乳制品的产量、出口量占到了全球产量、出口量的16.9%和12.5%，但其对乳制品的年均支持量占到了其产值的7.2%，略微超出微量允许的水平。棉花的产量和出口量也占到了全球产量、出口量的13.5%和35.6%，年平均支持量占到了棉花产值的13.5%，也超出了5%的微量允许水平。而对小麦、玉米、大豆等农产品的年平均支持量也超出了微量允许的5%。美国对特定农产品的支持量已经超出了微量允许的水平，大量使用“黄箱”补贴来增强这些农产品的国际竞争力。但美国微量允许的整体水平控制在5%以来，通过削减其他非优势农产品的支持来增强对这些优势农产品的支持力度。

（三）拓展非特定农产品的支持来提升“黄箱”政策空间

美国的国内农业支持政策在主动适应WTO规则的同时，还充分利用了WTO规则的空间，发挥“黄箱”政策的最大作用。比如前述所讲的玉米、大豆、小麦、乳制品等农产品支持力度远超5%的微量允许，很多时候也是充分利用了非特定农产品的空间来稀释这些特定农产品支持上限。比如反周期补贴，美国本是按照多哈回合谈判的“新蓝箱”规则设计的，由此可以避免AMS微量允许上限限制，也避免了按照AMS的标准来计算。此外，美国在通报的过程中，特别是在2002-2013年间，将大量的“黄箱”非特定农产品支持按照“绿箱”政策通报的，由此就整体上降低了特定农产品支持的AMS水平。在1996-2001年，美国对棉花支持从原来产值的0上升到75.2%;但自从2002年实施反周期补贴以来，这一支持比重从2002年的32.6%下降到2013年的8.6%。之所以下降幅度如此之大，其根源就在于美国通过CCPs将棉花补贴和小麦、大米、大豆等14种特定农产品按照“非特定农产品支持”来向WTO秘书处通报。美国这种用非特定农产品支持空间来拓展其对优势特定农产品支持的思路，成功规避了WTO规则的限制，这种做法值得我国借鉴。

四、对我国的启示

（一）按照市场化推进“黄箱”政策的调整与适应

按照市场化机制来构建国内农业支持规则，既是WTO规则的基本要求，同时也是减缓我国农业财政压力的方式。我国对“黄箱”政策的改革，应该坚持市场化导向，学习美国的经验，在不断探索的过程中建立符合我国农业发展实际的政策工具，保证我国农业支持政策的连续性。但同时对于“黄箱”政策的改革必须要循序渐进，不能操之过急。美国对“黄箱”政策的改革用了20多年的時间，才有今天的成效。但与美国相比，我国农业供给侧改革的矛盾更加突出，小农生产与其高度机械化大农场相比依然有较大差距，因此政策调整和适应需要切合我国农业实际情况。具体而言：第一，综合考虑农业产业结构、农户利益以及政府支付能力的基础上，在保留粮食作物最低收购价的基础上要逐步降低最低收购价水平，直至降至与生产者成本基本持平的水平，减少政府补贴带来的市场扭曲。第二，借鉴美国的经验，建立与生产半脱钩的收入补贴体系，特别是要将棉粮油等作物从当期价格支持调整为过去3年的平均产量或按照面积补贴，进而规避WTO“黄箱”规则的约束。第三，当前两项政策实现平稳过渡之后，再将国内农业支持的重心转向农业保险、脱钩的收入补贴等方面，实现农业补贴的绿箱、蓝箱化。

（二）按照农产品比较优势来进一步优化农业补贴政策的结构

强化对具有比较优势农产品的补贴和支持力度，是提升农产品国际竞争力的重要手段。美国通过收入补贴、农业保险等为玉米、大豆、棉花等优势农产品提供了大量的支持，使得其在国际农产品市场上极具竞争力，强化了美国贸易强国的地位。我国与美国农业结构不同，但在果蔬、畜牧产品等领域商具备一定的比较优势，这些农产品在国际市场还具有一定的竞争力，而市场对这些产品的需求度也在不断增加。因此我国应该重新审视当前补贴政策围绕棉粮油为主的结构体系，优化农业补贴政策的结构，发挥农产品比较优势，加大优势农产品出口力度。具体而言：第一，在对大豆、棉花、水稻、玉米等特定产品补贴可能会超越“黄箱”上限的情况下，应该从农业禀赋和国情出发，除了粮食安全之外，对于不具备比较优势的棉花、油料及糖类产品，可以用进口替代环境资源的压力，进而重点加大对具有比较优势的果蔬、水产、畜牧产品的支持力度。第二，在农民收入保障方面，加大良种补贴及发展作物收入保险的方式来规避“黄箱”规则限制。第三，按照“绿箱”规则的要求，加大对具有比较优势农产品的技术和营销支持，促进这些具有比较优势农产品生产、加工和销售的一体化，提升这些农产品的技术含量和附加值，进而提升其国际竞争力。

（三）拓宽我国对非特定农产品的政策支持

特定农产品“黄箱”支持规则的空间不大，其是特定农产品当年产值的比例，我国是8.5%，美国是5%。但非特定农产品“黄箱”空间就比较大，8.5%是我国农业一年总产值的比例，而且非特定农产品支持相对特定产品而言，其多生产、市场和贸易的扭曲程度相对较小，毕竟其补贴的针对性不如特定农产品。目前我国非特定农产品支持政策仅有农机购置补贴、农资综合补贴、农业综合开发贷款利息补贴等3种，非特定农产品“黄箱”政策使用空间还不到该规则空间的20%。因此我国应该借鉴美国的经验和做法，创新非特定农产品支持的手段和工具，充分利用非特定农产品的空间来加强对农业的支持。具体而言：第一，建立能够覆盖所有的粮食作物以及棉花、大豆等产品在内的目标收入补贴政策，补贴计算和发放不与特定产品种类挂钩，而是按照近3年的平均种植面积计算，实现与当年生产的脱钩。如此，既可以发挥市场机制的作用，还能够帮助农民改善种植结构，更能够规避特定农产品支持的“黄箱”规则约束。第二，加大对生产过程的贷款补贴。这类补贴不与特定农产品挂钩，甚至部分还可以归于“绿箱”甚至是“蓝箱”，如为发展节水农业的生产性贷款利息补贴、为农田改造进行的贷款利息补贴、为改善家庭粮食存储设施而进行的信贷利息补贴等。这些不与产品、面积挂钩的补贴，既可以降低农业生产成本，还能够大大拓展非特定农产品支持的空间。