试论高速公路建设项目资金监管

老伟生

摘 要：随着国家经济水平的不断发展、人民经济条件的日益提高，如何方便人民出行，做到“路通财通”，不断加大基础设施建设，特别是高速公路的建设正受到越来越多的重视，根据高速公路建设项目投入资金巨大，建设周期通长比较漫长，管理难度大的特点，建设资金的专项监管成为高速公路建设业主单位履行财务监督职能的重要一环，本文从分析高速公路专项资金监管的重要性、资金监管存在的问题及建议等方面系统分析了高速公路建设项目资金的专项监管的方法，针对性论述了专项监管的难题。

关键词：高速公路建设项目；资金；监管办法

高速公路建设项目由于投入资金密集，投入周期长，作为高速公路业主单位的财务部门，如何履行部门监督职能，把建设资金管好，用好，同时保证建设资金的专款专用，成为摆在财务部门的重要课题。

一、高速公路建设项目资金监管的重要性

（1）保证高速公路建设项目资金专款专用的要求

高速公路建设项目企业与一般的经营企业不同，项目公司的资金（包括自有资金及贷款资金）都是为了保证项目正常建设任务而准备的，不能允许个别人或者个别单位把建设资金挪用或者挤占。资金监管作为保证建设资金专款专用的重要一环，受到越来越多的重视。

（2）控制项目造价的重要手段

用于高速公路项目建设的特殊性，所有的资金都是根据工程概算测算的基础上去准备的，是没有预留任何一点资金作为概算外增加的费用预留，这就要求了高速公路项目建设单位做好资金的规划与监督，不能浪费一分钱。

（3）减低融资成本的需要

由于目前国内大部分的高速公路项目建设采用的以传统银行中长期贷款作为建设资金来源，中长期贷款利率相对较高，在建设项目貸款基数大，时间长的情况下，加强建设资金监管使用，合理加强资金流动性，对于节省融资成本有着现实的意义。

（4）竣工结算审计的实际要求

建设过程对建设资金的监管已成为各级审计部门对工程竣工结算审计评价的重要一环，在工程实施当中，有没有做到工程资金专款专用，对资金有效的管理，也成为审计部门关注的重点。

二、高速公路项目资金监管存在的问题

（1）建安工程专项资金支付分散，监管不力

由于该部分资金用量大，支付分散的特点，成为建设资金监管的重点，客观原因由于目前建设市场竞争十分激烈，某种程度上，施工单位出于市场份额或者对项目前期勘察工作不细致，在管理不够完善的情况下有可能存在单个项目盈亏的结果，特别是前期预付款到位后，在大规模施工之前的期间；主观原因是目前大型的施工单位，特别是中铁、中铁建、中交等大型国有施工企业均实行财务共享中心，资金一般通过集团的“资金池”对各项目的建设资金进行灵活调配，这就决定了施工单位是存在挪用建设资金的可能性。

（2）征地拆迁专项资金通常“以包代管”

由于该部分专项资金的特殊性，往往成为资金监管的“盲区”，因为征地拆迁的资金一般都是通过沿线地方的土地房屋拆迁单位实施征收作业的，由于一般合同双方的地位非同等性，导致高速公路项目建设业主单位难以很好地发挥对地方政府使用征拆资金的监管作用，可能某些地方项目业主更以“以包代管”的形式代替了对征拆资金的监督职能。

（3）工程设计费用、工程监理等专项费用支付超过实际进度

工程设计费用及工程监理费用的监管一般是根据项目业主与合作各方的合同的要求及相关工作的进度进行的，但根据项目的自身特点会针对不同的情况提出不同的细则，例如由于在前期的地质勘探或者由于征地拆迁的难度过大，对原来设计方案的大幅修改，结果有可能导致对实际工作量判断不准，或者由于对实际进度的不熟悉有可能提前支付对方相应款项，导致在工程过程中导致超支的问题。该部分专项费用的超支可能触发项目总体造价超支等风险。

（4）工程管理费专项资金支付没有统筹规划

工程管理费用如果没有对工程全过程的管理费用进行统筹规划，有可能导致在过程中某一年出现管理费用超支的情况，特别是建设单位管理费用开支如果出现“前松后紧”的情况，前面年份的管理费用使用太多，会导致后面年份无钱可用的尴尬局面，特别是目前厉行节约的总体氛围下，对建设单位管理费当中的“三公经费”的使用过程中更加需要统筹规划，在厉行节约，据实开支的前提下，谨慎开支。

三、加强高速公路建设项目资金监管的建议

（1）针对建安工程专项资金的特点，从多方面加强监管

从高速公路的项目业主方来说，监管的手段1、制度上明确业主对建设资金的监管责任，2、通过工程承包人在业主认可的银行开立账户，不能随便变更账户，3、通过与施工单位开立银行账户的银行及施工单位通过签订“工程资金监管协议”，里面至少要明确项目业主所有建设资金的通过该资金账户进行拨付；施工单位收到的建设资金只能用于本项目建设；人力资源优先，即优先保证农民工工资的准时发放；在合同中约定三方在资金监管的责权利，充分利用银行对资金的管控力度加强资金监管。4、项目业主方还要通过定期及不定期的财务检查，对施工单位的建设资金进行监管，由于目前市场的施工企业众多，在中标的施工单位中难免也存在资金管理松紧、内控制度完善与否的差异，检查的重点，一是应从施工单位财务制度、财务人员配备及财务的凭证、账本、报表着手，检查是否符合最低管理要求。二是需要检查施工单位是否通过“资金池”或者资金直接内部调拨的方式去归集建设资金，该种方式可以使施工单位更好地在各中标项目调配资金，最大限度地发挥资金的整合作用。但对于业主单位来说，该项操作会导致本项目的专项建设资金有被挪用的可能。三是施工单位有否根据所签订的合同支付款项或者有无合同作为支付依据，由于种种原因，实际操作中有可能出现有无合同支付或者合同与实际付款名称对应不上等问题，这就是由于施工单位的内控水平有高低，不一定都达到业主的管理要求，或者来说有否通过第三方套取建设资金的嫌疑，这在平时检查当中需要重点注意的。

（2）发挥建设项目业主监督职能，拒绝“以包代管”

要摆正项目业主与地方征拆单位的合作关系，利用合同的约定充分发挥业主对建设资金的监督职能，切记不能“以包代管”同时1、无论哪种情况，应坚持在支付资金的同时必须取得相关等额，合法有效的票据为要。2、应按地段或征地拆迁费用发生的性质建立支付台账，对资金进行有效监督。3、如果采用第一种方式的，应定期或者不定期对地方政府的征收支付行为进行调研或者审计，确保支付的金额与征地拆迁的进度相互匹配。

（3）严格审核，按工程设计费用、工程监理进度支付款项

工程设计费用及工程监理费用的监管主要是根据项目业主与合作各方的合同的要求及相关工作的进度进行的，由于该类费用一般是根据完成工作量比例去支付该部分专项费用，相对比较简单，以合同总价作为控制总价，以工程进度作为计量支付依据，此类费用的开支关键离不开与实际工程进度的有机结合，要充分考虑到施工进度及作业现场的实际情况，财务人员切勿闭门造車。

（4）预算化管理，加强工程管理费支付管理

工程管理费主要涉及项目业主单位的管理费用开支问题，对于该部分资金的监管，我认为1、必须坚持预算化管理，根据工程概算批复的管理费用总额作为总控制数，合理地拆解到整个工程建设期当中每年的费用。2、加强内部的稽核及内部审计工作，目前大部分的项目业主单位都设立了监察审计部门或者监察审计岗位，要发挥好审计的有效性，对费用类支出进行有效监管。3、必要时，也可以利用外部审计力量对费用发生的合理性等方面进行系统性梳理，已达到加强监管的效果。

总之，对上述高速公路建设项目资金的重要性，以及对资金监管存在的问题的分析，针对建设项目资金管理的特殊要求，提出了一些建议，希望应该能够很好地管好高速公路项目建设资金。

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