2013—2018年中国养老政策与产业引导分析*

文/中国建筑设计研究院有限公司 刘 浏 王 羽

北京建筑大学建筑与城市规划学院 林文洁

国家住宅与居住环境工程技术研究中心建筑环境优化设计与测评北京市重点实验室 娄 霓

0 引言

党的“十九大”报告提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。根据全国老龄办公布的数据，截至2017年底，我国60岁及以上老年人口2.41亿人，占总人口17.3%，其中2017年新增老年人口首次超过1000万。我国已进入人口老龄化高速发展阶段，日益增长的高龄、失能、失智老人和“空巢”老人已成为重大社会问题，社会经济发展也受到人口老龄化的深远影响。“十三五”期间是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是发展养老服务业的重要阶段。目前我国养老服务相关政策体系已有相对全面的行业整体规划与要求，但硬件设施与环境建设还存在诸多不足，如室外环境仍欠缺无障碍设计、室内空间及环境适老宜居性差、适老建筑产品尺度不适宜、智能家居操作界面复杂与交互性差等。因此，本文希望通过整理分析我国现有养老服务政策的体系、规律及特点，对照近年来我国养老产业发展情况，分析国家政策的关注点及对于养老产业发展的引导作用。从建筑技术层面寻找突破口和侧重点，进而使现有适老建筑技术体系能更贴切地配合政策实施，辅助政策落地。

1 我国养老服务业政策概述

2013年8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施。会议提出，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。根据国务院常务会议精神，国务院印发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）（以下简称35号文），提出加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，标志着将养老服务体系建设纳入国家战略，也标志着2013年成为我国养老服务业快速发展元年。35号文印发后，全国各相关部委积极响应，分别从各自领域进行了发展规划和政策制定，全国的养老服务产业得到较为全面的建设和发展。

本文整理了2013年1月1日至2018年12月31日国务院、国家发展和改革委员会（以下简称发改委）、民政部、国家卫生健康委员会（以下简称卫健委）、工业和信息化部（以下简称工信部）、文化和旅游部（以下简称文化部）、住房和城乡建设部（以下简称住建部）等7个政府部门网站公开的相关政策文件，共计23篇，如表1所示，包含了意见、办法、通知等文件类型。

通过政策解读及分析，能看出近年来国家层面将养老服务业的发展重点主要聚焦于医养结合、智慧养老、机构建设、居家养老等方面，其中机构建设和居家养老又更偏向于闲置资源改造、居家适老化改造等内容。而2017年以来，老年人的文化生活建设逐渐成为政策引导着力点。但整体服务链条中较重要的适老化产品及人才培养这两方面，在整体政策体系中所占比重较低，且文中相关的内容描述较为概括，缺乏细致具体的工作指导和规划。本文将从医养结合、智慧养老、闲置资源利用3个方向，重点梳理政策内容及相关发展现状。

2 医养结合

2015年底国务院转发原卫计委等9部委联合发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》通知，该文从合作机制、服务类型、服务范围、投融资模式等方面提出总体建议，标志着医养结合被作为养老服务领域发展的重要方向。“医养结合”模式是将养老资源与医疗资源相结合的一种服务模式，是传统养老模式的延伸和拓展。民政部与原卫计委联合发布的《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》（民发〔2016〕52号）明确提出支持医养结合发展的2种机构形态，即“医疗机构设立养老机构”与“养老机构设立医疗机构”，同时要求地方相关部门“打造‘无障碍’审批环境”。

从目前医养结合机构的运营及使用现状看，无论制度或效果上或多或少都存在问题。

1）我国养老行业尚处于发展阶段，推动医养结合必然使医疗卫生行业扩张发展，但真正高素质的医疗人才不足以支持庞大的产业体量。鼓励培养相关人才且鼓励人才就业是发展医养结合模式的必要前提。

2）当前的医养结合模式，养、康、医只被简单地组织在一起，实际服务与流程相对独立且分离。老年人进入养老设施后的健康档案应与病例进行协同管理，医与养相互协作，互为补充。

3）医疗服务介入的具体环节不明确、需求不清晰。在这种前提下，作为硬件载体，从建筑角度无法完全满足功能空间需求，无法针对空间类型、使用流线、行为特点等要素进行精细化设计。

3 智慧养老

随着信息化技术发展，物联网、云计算、大数据等技术已改变我们的生活方式，也正成为我国养老服务体系中不可缺少的技术支撑。2015年，国务院印发《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号），文中强调利用互联网优势，降低服务成本、发展新兴消费，促进智慧健康养老产业发展。2017年，工信部、民政部、原卫计委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》（工信部联电子〔2017〕25号），提出建设和推广智慧健康养老服务计划，特别强调技术产品、服务平台、标准体系、网络安全等方面的发展规划。

互联网技术的应用可辅助整体养老产业，提供更个性化及针对性的服务，但目前我国智慧养老产业发展仍存在不足。

1）智慧养老服务建立在一定技术基础之上，现阶段我国出现了大量宣称能提供智慧养老服务的企业，但真正拥有足够技术条件的少之又少。企业自身掌握的技术不过硬，提供的服务也易出现问题。

2）相比年轻人，老年人处理事物的能力及效率有所下降，而目前的智能化服务往往存在交互页面不友好、办理流程复杂等问题。信息化技术应提供更便捷的服务通道和体验，这是决定老年人能否真正享受智慧服务的关键。

表1 2013—2018年我国重点养老政策及主要内容

3）享受智慧养老服务需提供老年人个人信息及生活数据，而信息和数据的保护至关重要。个人信息泄露造成资产损失、信息骚扰、电信诈骗等不良后果，而老年人往往是犯罪分子的重点关注对象，应对老年人信息进行重点保护。

5G和区块链时代即将来临，届时互联网将在社会各领域发挥重要作用。现今在智慧养老中缺少的精准服务、联网互通、信息加密等问题将通过技术手段被根本解决。但在技术背后，以建筑和环境为载体，对老年人需求的了解、对老年人生活方式的尊重才是智慧养老服务提供的前提和基础。

4 闲置资源利用

2016年10月民政部等多部门联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179号），文中指出“充分挖掘闲置社会资源，引导社会力量参与，经过一定的程序，整合改造成养老机构、社区居家养老设施用房等养老服务设施”。国务院2017年2月印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号），明确指出到2020年养老床位数量要求，并且“鼓励整合改造企业厂房、商业设施、存量商品房等用于养老服务”。

纵观近年来我国政府部门发布的养老工程建设文件，其建设重点从全类型发展、注重设施建设转向优先居家与社区的点状覆盖、积极利用闲置资源改造方面。但就改造项目而言，政策出台及项目实施属于起步阶段，诸多方面都需摸索和完善。

1）应全面系统地研究针对改造项目的设计方法 相对于新建项目，改造项目设计时存在很大制约，空间重新划分、设备设施更新设计等方面存在诸多新生问题，需进一步研究。

2）现有改造项目设计和审批时依据的标准规范与新建项目相同 多数改造项目由于建设年代、结构体系、初始功能等原因，或多或少存在与现行标准规范相矛盾的问题，应制定与执行针对改造项目的标准与规范。

3）改造项目建设成本不低于新建成本 改造项目优势主要体现在土地资源利用而非成本控制。相关政策应鼓励社会资本参与的积极性。如果项目验收条件能在不影响安全情况下有所放宽，也是降低成本的有效方法之一。

5 结语

通过对近年来养老产业相关政策引导分析，发现政策与行业发展、技术研究间存在亟待完善之处。

1）应建立完善既有建筑改造技术体系，形成从居家适老化改造到既有公共建筑适老化改造的技术攻克。

2）研究互联网技术对于建筑载体的需求与影响，使智能化产品与建筑环境能高效率地配合使用。

3）完善适老建筑产品的政策与标准化体系，通过政策引领、标准化规范引导适老化建筑产品产业健康发展，提升产品质量。