矿产资源开发中的矿地关系解析与治理——基于政治生态学的分析框架

时文卿

青岛地矿岩土工程有限公司 山东青岛 266000

矿产资源的开发利用是我国社会经济持续高速发展的最重要的推动力之一。然而，不可否认的是矿产资源的开发也导致了一系列的矿地关系矛盾。其一表现为矿区生态环境的恶化，以土地的挖损、塌陷与破坏最为突出，同时伴随着水资源破坏与大气环境污染。其二表现为由物质环境的变迁所引发的社会问题，突出表现为矿区居民的生活及发展问题难以保障和维系。这些矛盾已经严重影响到资源产区乃至我国的生态文明及和谐社会建设，因此探讨矿地关系成因及和谐发展对策就显得尤为必要。

1 政治生态学与矿地关系再认识

1.1 政治生态学的发展与应用

近年来，国外已经广泛将政治生态学应用于分析矿产资源开发中的社会不均、边缘群体利益保护以及社会运动问题中[1-2]。在我国，对于政治生态学的认识和应用研究则刚刚起步，且大都集中于区域生态环境保护与林业领域。本文将政治生态学引入到矿地关系研究中，既拓展了我国资源管理的学科阵地，也丰富了政治生态学在我国的应用研究。

1.2 政治生态学中的矿地关系

政治生态学视角下的矿地关系不再是简单的矿产资源和土地的统一体或物质的矿地生态系统，而是不同参与群体的社会文化构建以及彼此之间权力角逐和资源分配的结果。在政治生态学分析框架中，矿地关系有如下主题：

（1）矿地关系的变迁。不同的参与群体对矿地关系有不同的认识和理解且拥有不对等的权力或权势（unequal power）,当强势的参与群体将他们的观念认识强加于弱势群体，从而影响后者的矿地利用方式时，就导致了矿地关系的变迁。与之相伴的则是变迁所带来的收益与成本在不同参与群体间的不平等分配；通常情况下，强势群体分享了矿地关系变迁所带来的收益，而弱势群体则承担了变迁所带来的生态与环境成本。比如，早年间矿山企业和我国政府更注重矿产资源的经济属性，于是借助其强大的权力推动矿产资源的掠夺式开采，造成矿区土地资源的破坏与环境污染。在这一矿地关系变迁中，矿山企业享受了矿产品的大量盈余，政府在收获财政收入的同时也承担了生态环境的破坏成本，而大部分矿区居民则不得不放弃自己赖以为生的土地，承受环境恶化所带来的福利损失（比如健康）。

（2）发展的冲突。矿地关系的变迁以及由此导致的收益与成本分布的不平等会改变矿区的社会经济结构，加剧或减弱社会不平等，造成发展的冲突。比如在矿产资源开发中，许多矿区居民在失去与生计有关的土地后，由于缺乏工作技能而无法实现再就业，导致生活陷入困境，加剧了群体之间社会和经济的不平等。但不可否认的是，一些矿区居民借助矿地关系变迁所带来的发展机遇，大幅改善了自身的社会经济地位。总之，矿地关系的变迁迫使不同参与群体走向了不同的发展路径，造成了发展的冲[3]。

（3）变迁的政治衍生物。这里的政治衍生物主要指矿地关系变迁所引起的政治和政策的变化。矿地关系变迁所引起的发展的冲突必然导致被边缘化的弱势群体利用“弱者的武器”发出自己的声音，通过显性或隐性的抗争对获利群体施加压力，促进群体间权力的再分配，而这种再分配又会作用于矿地关系的进一步变迁。

图1 矿地关系变迁过程

2 参与群体的权力关系与矿地关系变迁

上述章节给出了政治生态学中矿地关系的一般分析框架，本节将从宏观概括的角度分析我国矿产资源开发中各参与群体的利益诉求及权力关系，以期透视矿地关系变迁背后的根本推动力。当然，矿地关系问题是复杂的，与具体地区的政治、社会、经济、文化背景息息相关，该部分只是提供了矿地关系政治生态学分析的一般指引。

2.1 参与群体的利益诉求与权力

（1）政府。政府在矿地关系中扮演着双重角色。其一，作为开发者的政府希望借助矿山企业对矿产资源进行开发利用，以推动国家和地区社会经济的发展；其二，作为管理者的政府希望在矿产资源开发中约束矿山企业的行为，保护生态环境和矿区居民的利益。因此，在矿地关系中，政府的角色和诉求既相互矛盾又协调统一，其利益诉求的优先性会随着权力关系的演进而变化。

政府在我国的矿地关系中占有极其重要的地位且拥有强大的权力工具。首先，政府通过相关的矿产资源法律法规、政策条例实际上垄断了矿产资源的所有权且规定了矿产资源使用权的获得方式，实现了对矿产资源的完全控制，从而排除了矿山企业和矿区居民开发矿产资源的权利。其次，虽然法律规定农村土地归农村集体所有，但政府通过土地利用规划、土地征收或征用等土地制度实现了对农村矿区土地资源的控制。再者，政府还可以通过其它一系列的行政、经济和金融手段对矿地关系进行干预，比如税收优惠、低息贷款政策等（表1）。

然而政府在矿地关系中的强势地位并非不可挑战。首先，迫于经济发展的需要，政府不得不将经济效益放在首位而忽略生态效益和社会效益，造成矿地关系的冲突；其次，在社会主义民主社会的建设进程中，矿区居民一些显性或隐性的抵抗活动也日益影响着政府的矿地决策；再者，政府并不是一个有机统一体，政府部门之间、中央与地方之间的利益冲突也影响了相关政策的制定与实施。

表1 矿地关系中参与群体的利益诉求与权力

（2）矿山企业。矿山企业在矿地关系中的权力来源于其对‘生产工具’的控制。矿山企业凭借其资本与技术积累，利用其流动性特点，能够胁迫政府与自己形成同盟，从而制定对资本积累有利的矿地开发决策。尤其在落后地区，政府的财政困境更进一步地将矿山企业的经济权力转化为政治权力，强化了矿山企业的话语权。然而，矿山企业在矿地关系中的权力正受到越来越多的挑战。首先，矿山企业正面临日趋严格的政府生态环境保护政策与监管措施，随着社会经济发展水平的提升，矿山企业在政府面前的话语权正日渐式微。其次，面对日益激化的矿群矛盾，为保证矿产资源开发活动的正常运行，矿山企业也不得不考虑矿区群众的利益诉求。

（3）矿区群众。矿区群众是受矿地关系变迁影响最大的一个群体，矿产资源的开发利用给矿区当地的生产生活结构带来了巨大的冲击。然而，矿区群众并不完全排斥矿产资源开发所导致的矿地关系变迁。在偏远地区，农业生产力的低下和社会保障体系的缺失驱使矿区群众迫切希望通过矿产资源开发提高收入水平、改善生活条件，并由此建立起一个可持续的社会经济系统，保证长期就业与收入稳定。矿区群众并非拥有强烈的生态环境保护意识，但当他们的生计与周围环境赖以相关时，他们对矿地关系变迁中的环境保护具有强烈的诉求。此外，在边疆少数民族地区，矿区群众也日益重视传统生产生活方式与地域文化的保护与传承。

尽管矿区群众深受矿地关系变迁的影响，然而他们却无法参与到矿地决策过程中，属于被边缘化的群体。当然，一定条件下，矿区群众也会通过抵抗的形式表达自己的诉求与需要。一种抵抗方式为隐形的、个人的抵抗，比如对矿产资源的非法开采、对矿产资源副产品的非法占有等。另一种形式为显性的、有组织的抵抗运动，企图改变当前的矿地关系，比如集体上访、集会游行等。

2.2 权力关系演变与矿地关系变迁

在矿地关系变迁中，各参与群体利用各自的权力影响其它参与群体的行为，使矿地决策向着符合自己利益诉求的方向演变，因此矿地关系实质上是参与群体权力关系的反映。在不同社会、经济、政治、历史条件下，各参与群体的权力关系与利益诉求也不尽相同，推动了矿地关系的不断变迁。

计划经济时期的权力关系与矿地关系变迁。新中国成立之初，国家通过社会主义改造逐步实现了社会主义公有制，并建立起了高度集中的计划经济体制以快速实现工业生产。在此体制下，法律明确规定“矿产资源由国家所有、国家开发”；中央政府拥有绝对的权威，一切资源的分配、商品的生产和消费都遵从政府的指令性计划。此时的矿山企业更像一个政府机构，按照中央政府的计划进行矿产品的开采、调拨与销售，同时矿山企业还承担着建医院、办学校等社会职能，并没有体现资本积累的企业特征。在农村地区，虽然确立了土地集体所有制度，但随着《国家建设征用土地办法》（“征用办法”）的出台与修订，中央政府建立起了对矿业开发用地的控制权。在当时“农业哺育工业”的发展理念下，矿区群众被严重边缘化，比如1958年修订的“征用办法”规定“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费”，体现了强烈的支援国家建设的特点。

图2 计划经济时期参与群体的权力关系

计划经济时期，参与群体的权力关系呈现‘由上到下’单一式、垂直式的交互结构（图2），中央政府处于权力的最顶层，控制着矿地决策的整个过程，矿地关系的变迁主要是为了满足中央政府的利益诉求。此时，面对国际社会的封堵、薄弱的国民经济条件、复杂的战争局势，中央政府亟需奠定重工业和国防工业的基础，以恢复国民经济生产，确保国家安全。在矿地决策中，发展经济和增加财政收入是政府的首要目标，而生态环境保护等问题则远离中央政府的视野。因此，矿地关系也向着不可持续的方向变迁，矿产资源开发过程中土地塌陷、挖损、破坏严重，生态环境急剧恶化，矿区群众的生活问题也难以保障。造成了当前老矿区大量生态环境、社会问题的‘赤字’。

不同于计划经济时期，改革开放以来矿地关系的变迁是多种力量共同作用的结果。矿山企业权力的崛起、现实困境和央地关系所导致的政府权势的削弱共同推动了矿地关系向过于注重经济产出的方向变迁。然而，近年来这一趋势正在逐步转变。中央监管工具和考核方式的创新（比如建设用地指标置换制度）强化了中央对地方政府的控制与约束，加之地方社会经济的发展，使得政府在矿地决策中的权力重新得以巩固，矿地关系日趋和谐，一系列诸如“矿地统筹”[4]等可持续矿地发展理念得以实施。

3 矿地关系治理

3.1 重视矿地关系的复杂性，避免分析的片面性

一个地区矿地关系的变迁，不仅仅是一个生态过程，更是这个地区乃至更大尺度上的社会过程、经济过程与政治过程。因此，在治理矿地关系时，必须充分重视问题的复杂性，避免分析的片面性与偏见性，要深入解析矿地矛盾背后交织的各种权力关系及发展规律，才能对症下药，达到事半功倍的效果。要全面分析矿地关系治理之策给各个参与群体造成的正面与负面影响，平衡各参与群体的权利关系，才能减少矿地关系治理中的不平等。

3.2 理顺央地关系，发挥政府的主导作用

在我国的政治经济体制中，政府在参与群体的权力关系中始终处于优势地位，因此政府在矿地关系治理中必须发挥主导作用，科学决策，推动矿地关系的可持续发展。一方面，政府要扮演好自己作为矿地关系协调者的角色，建立健全矿地关系变迁中的生态补偿机制，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整各利益群体的权利关系，尤其对于计划经济时期的历史欠账，政府更应主动担责。另一方面，要理顺央地关系，实现中央和地方政府利益诉求的有机统一，巩固政府在权力关系中的话语权。中央政府要改革财税管理体制，建立权责对等的财政关系；要创新监管与考核机制，避免形成对地方政府的错误激励，确保地方政府在矿地关系中追求社会、经济、生态效益的有机统一。

3.3 强化社会监督，培育矿山企业的社会责任

矿山企业对资本积累的追求与生态环境保护必然存在着矛盾与冲突，由矿山企业主导的矿地关系变迁往往会带来显著的负外部性。因此，要建设和谐的矿地关系，必然要求矿山企业承担更多的社会责任。近年来，在非洲与拉丁美洲等第三世界国家，面对日益增多的社会抵抗运动与舆论压力，矿山企业正通过承担更多社会责任，制定可持续开发战略的方式确保矿产资源开发活动的正常运行。我国的大型矿山企业多为国有企业，在矿地关系变迁中理应承担更多的社会责任，积极地投身于矿区的生态环境保护与治理中，积极探索建立矿产资源开发的利益共享机制，推动矿区社会经济的持续发展。然而，矿山企业的逐利本性决定了其在培育社会责任方面缺乏内在驱动力，因此，要充分发挥诸如政府、非政府组织、群众等全社会力量的监督作用，帮助矿山企业培育社会责任意识，推动矿地关系的可持续变迁。

3.4 提升群众素质，探索矿地决策的公众参与机制

矿区群众在矿地关系中始终处于边缘地位，导致了发展的不平等，加剧了社会矛盾，即使能够参与矿地关系决策，长期的社会经济发展困境也使得他们在矿地关系变迁中过于追逐短期的经济利益，损害了矿区社会经济长期的、可持续的发展能力。因此十分有必要建立和发展矿区社会服务组织，使其参与矿区教育、科技、文化、卫生、环保等方面的社会公共事务管理，加强矿区居民的培训与教育，提升矿区群众的综合素质，使之能够做出科学决策。要积极探索矿地关系决策的公众参与机制，强化被边缘化的矿区群众的话语权，充分重视其利益诉求，平衡矿地关系变迁中的权力分配，减少由此导致的发展的不平等。要形成政府、企业、矿区群众的协商沟通交流机制，加快信息沟通，及时化解矿群矛盾，建设和谐的矿群关系[5-6]。

4 结语

矿地矛盾与冲突已成为我国生态文明建设过程中亟待解决的重大问题。本文运用政治生态学分析框架，将矿地关系置于更广阔、更复杂的政治、社会和经济背景下进行考察，揭示了矿地矛盾背后各参与群体的权力关系，为矿地关系的治理提供了方向。