慈善会的功能拓展与社会吸纳——基于深圳市宝安区慈善会的分析

□何华兵

一、引言

吸纳是指党和国家对国家治理中出现的新兴主体的一种回应策略。我国的理论工作者曾提出过两种吸纳策略，一种是执政党吸纳，另一种是行政吸纳。执政党吸纳主要是由景跃进提出来的，它侧重于对市场经济发展中出现的新兴主体——私营企业主的吸纳。景跃进认为，“对于在市场经济中（再次）形成的新生社会阶层，中国共产党采取了‘吸纳’策略，就维护既有统治秩序、扩大执政基础而言，这是一个相当明智的政治抉择。”。[1]但这一论述主要针对的是执政党和市场主体之间的关系。直接论述政府与社会之间关系最有代表性的是康晓光。他在基于控制的基础上提出了“行政吸纳社会”的概念。他认为在新的国家与社会关系的前提下，我国政府对待社会主体已不同于极权主义模式下的对抗关系，“在这一体系中，国家允许公民享有有限的结社自由，允许某些类型的社会组织存在，但不允许它们完全独立于国家，更不允许它们挑战自己的权威。”[2]虽然行政吸纳社会模式已不同于“市民社会反抗国家”模式，但它依然非常强调国家对社会组织的控制。

随着我国社会管理格局向共建共治共享社会治理格局转变和《中华人民共和国慈善法》的出台，社会组织的主体性功能越来越受到重视，简单的控制思维已无法满足当前社会治理的需要，行政吸纳社会的模式也亟需转变。就如邓国胜认为的，应“通过引导NGO的治理结构，发挥社会监督的作用，变消极的控制型、单一的监管模式为积极的引导型、参与式监管模式，重构新型的政府与NGO关系”。[3]在这种背景下，我国无疑需要进一步拓展社会组织的主体性功能，发挥社会组织在吸纳和整合社会资本上的优势，实现行政吸纳向社会吸纳的转变。

慈善会是我国慈善组织的重要组成部分。我国第一家慈善会是1994年成立的中华慈善总会，它是经我国政府批准依法注册登记，由热心慈善事业的公民、法人及其他社会组织志愿参加的全国性非营利公益社会团体，也是中国最大、最有影响力的慈善组织之一。观察慈善会的生存路径便可窥探出我国慈善组织乃至社会组织与政府之间的关系演变规律。为此，本文特选取了深圳市宝安区慈善会作为研究对象，试图通过对其功能拓展与社会吸纳方式进行观察从而归纳出其发展的规律和可资借鉴的发展模式。

二、案例观察：慈善会功能拓展与社会吸纳的缘起及其主要内容

深圳市宝安区慈善会成立于2007年1月18日，从成立之日起，深圳市宝安区政府便逐步向慈善会转移职能，并通过慈善会吸纳精英和公众两种社会力量参与社会治理，从而实现了政府职能的不断延伸，其具体情况如下：

（一）慈善会功能拓展与社会吸纳的缘起

深圳市宝安区是我国改革开放的前沿阵地，是深圳市西部名符其实的经济重镇、科技重镇、教育文化重镇和较富裕地区。虽然其发展情况总体上较为乐观，但仍面临以下几个方面的问题：

一是经济发展速度快但不均衡。尽管深圳市宝安区全年城市居民人均可支配收入达到40850元，居民人均消费性支出超过26846元，恩格尔系数为33%，然而区域内部发展仍然不平衡。深圳市宝安区按城镇居民家庭最低生活保障标准800元/人月计算，仅占常住人口比重15.3%的户籍人口中领取最低生活保障金的人数就有472人。算上全部常住人口，这个生活水平的人口将增加数倍。

二是社会需求增加，社会治安问题突出。随着经济的快速发展及人口数量的大量增加，深圳市宝安区面临多方面的问题，特别是社会治安问题比较突出。据调查显示，2016 年深圳市宝安区的6个街道中有4个街道的安全指数低于80分，西乡街道在全市垫底，仅得70分（如表1）。

表1 2016年深圳市宝安区安全指数

鉴于上述问题的存在，深圳市宝安区政府于2007年1月18日成立了区慈善会，并直接把政府的多种资源转移给慈善会，以支持其发展，比如在人员配备上，由区委原副书记担任慈善会会长，把区民政局在编人员抽调出来担任慈善会工作人员；在慈善经费上，慈善金从之前放在政府财政的专门账户上转到慈善会的慈善金专户上；在办公场所上，区政府直接提供自己的办公室给慈善会作为办公场所等等。

（二）慈善会功能拓展的主要内容

从上述论述中，我们不难发现，深圳市宝安区政府之所以推动成立慈善会，其目的之一是为了通过慈善会完成其职能的转移，这可以从该慈善会的宗旨和业务范围中窥见一斑。该慈善会的宗旨包括：接受中国共产党领导，遵守宪法、法律，法规和国家政策，遵守社会道德风尚，发扬人道主义精神，弘扬中华民族扶贫济困传统美德，开展安老、扶孤、助学、助医、助残、济困、救灾等慈善救助工作，促进深圳市宝安区公益事业发展与和谐社会建设。该慈善会的业务范围包括：筹集慈善资金；组织各类慈善活动；协助政府、民间发展各项慈善事业；兴办各种慈善服务机构；开展国内外及港、澳、台地区慈善交流活动，按照捐赠者的意愿进行慈善资助项目以及其他与慈善有关的业务。同时，从2013年到2016年慈善会开展的主要工作来看，其所承担的主要功能包括五个方面，依次为社会救助、文化教育、农村建设、民族团结、政治晋升等：

第一，社会救助功能。慈善会通过各种方式募捐，开展各类社会救助。募捐的主要方式包括抗震救灾募捐；定向募捐；设立冠名基金；定点募捐；举办慈善晚宴活动；举办小型拍卖活动；开展慈善微跑活动募捐等等。社会救助的主要类型包括设置专项救助项目；推行慈善公益项目招募；实施公益慈善项目资助；举办公益慈善项目大赛；实施专项资助项目；制定救助标准，扩大救助范围等。

第二，文化教育功能。慈善会通过各类教育项目捐赠和慈善文化宣传，实现文化教育功能。一是通过捐赠开展教育项目建设。如捐赠上海交通大学地方合作基金；捐赠东源县船塘中学教学楼建设项目；启动“宝塔希望之星”助学项目；捐赠广东省普宁市麒麟镇爱群中学“教育创强”项目等。二是通过各种媒介对慈善文化进行广泛的宣传。如主办慈善宣传平台《善源》杂志；编写《我和慈善一起成长》小学生慈善读本；推出“慈善娃”爱心玩具等。三是通过各类活动，扩大慈善文化的影响力。如开展“我的善缘”慈善征文活动；在全国范围内征集慈善之语；开展“慈善文化进校园”活动；开展“慈善宣传周”活动等。

第三，农村建设功能。慈善会通过企业的定向捐赠，开展农村建设项目。如定向捐赠广东省揭西县凤江镇东光村乡道建设项目。

第四，民族团结功能。慈善会通过资助少数民族地区的学生，承接民族团结功能。如慈善会利用冠名基金，资助新疆塔什库尔干塔吉克自治县的贫困学生完成大学学业等。

第五，政治晋升功能。慈善会通过对社会精英的吸纳，实现社会精英的政治晋升功能。如某创新园董事长作为深圳市宝安区新安街商会会长，被慈善会吸纳为慈善会副会长，并被选为本届区政协常委。

（三）慈善会社会吸纳的对象与方式

所谓社会吸纳，是指作为承接政府社会治理功能的具有官办性质的社会组织，通过平等合作和灵活的运作机制，对社会领域中的精英和公众进行不同程度的吸纳，进而实现政府对社会领域的控制与整合。随着功能拓展的持续推进，慈善会作为政府一手倡导和主办的慈善组织，吸纳了诸多社会力量。最终慈善会与社会领域的其他主体构成了一个同盟，共同承接政府服务，满足社会各方面需求。正如我国学者陈家喜认为的那样，政治安排的目的就是通过给予各阶层的精英人士以政治上的荣誉，甚至公共职位的方式，达到团结扩大更多同盟者的目的[4]（P66）。

慈善会的吸纳对象基本涵盖了社会领域的所有主要主体，包括商会、企业（企业家）、街道、社区、慈善组织、学校、义工、公众等。他们的合作机制非常灵活，主要表现为市场化机制，与政府的行政化运行机制相对应，合作内容丰富多样，不受政府体制的限制，如对商会、企业（企业家）和社会组织的吸纳，合作内容包括成立慈善冠名基金；接收定向捐赠；开展慈善晚宴拍卖；举办小型拍卖活动；实施专项资助项目等。对慈善组织的吸纳，合作内容包括推行慈善公益项目招募和公益慈善项目资助。对学校的吸纳，合作内容包括推进“慈善文化进校园”工程等。对义工联（义工）的吸纳，合作内容包括与义工联签订了一个共同推进深圳市宝安区慈善事业的框架协议，发挥30万义工的能量，用义工联的平台做善事。对公众的吸纳，合作内容包括设置救助自闭症儿童公众募捐箱；开展抗震救灾募捐活动；开展“广东扶贫济困日”募捐活动；举办慈善微跑募捐活动等。据悉，在深圳市宝安区慈善会举办的第二届公益慈善项目大赛上，全市共有92家社会组织117个项目参加了比赛。在大赛举办过程中，通过区慈善会微信公众平台开展网络投票环节，各项目实施机构发动社会群众4.6 万多人参与，投票13.3万多张。深圳市宝安区日报社、广电中心等区内媒体积极参与，较大程度上扩大了宣传和影响。

三、案例分析：慈善会功能拓展与社会吸纳的逻辑起点及其实践路径

通过对深圳市宝安区慈善会的结构、功能及社会影响进行观察，我们不难发现，慈善会的功能拓展与社会吸纳有自己独特的逻辑起点和实践路径，具体如下：

（一）行政管理与社会治理的双重需求是诱发慈善会功能拓展与社会吸纳的主要动因

从深圳市宝安区慈善会的缘起与发展历程来看，慈善会功能的拓展，不仅是政府行政管理的需要，也是社会治理的需要，这是确保功能拓展具有政治正当性和现实合理性的关键要素。首先，从行政管理的需要来看，很明显，慈善会的建立具有浓郁的政府主导色彩。据悉，慈善会从筹备到正式成立仅花了不到半年时间，并且一路绿灯，这与政府的管理考量不无关系。2006年8月22日，深圳市慈善会复函深圳市宝安区人民政府，同意成立区慈善会并欢迎加入深圳市慈善会成为团体会员。2006年8月25日，深圳市宝安区委办公室批复成立区慈善会及开展筹备工作。2006年9月14日该区民政局批复，同意成立区慈善会，按有关社会团体登记条例办理登记手续。2007年1月18日，该区慈善会成立大会暨第一届理事会第一次会议召开。会议选举产生区慈善会常务理事会、会长、常务副会长、副会长、秘书长、区慈善会监事会。区委、区政府认识到发展慈善事业的重要性，于2006年8月把“成立区慈善会，发展区的慈善事业”写进区第四届一次党代会报告和区第四届一次人代会的政府工作报告，并经区委常委会作出成立区慈善会的决定，由区委、区人大常委会退居二线的两名领导为首届区慈善会会长、常务副会长，负责区慈善会筹备工作，区财政拨出990万元作为创始基金。区慈善会第二届领导班子仍延续了第一届的做法。正是因为慈善会这一独特的建构模式，在实际运作过程中，慈善会作为政府职能延伸的角色特征仍然非常明显。其次，社会治理的现实需求是慈善会建立的主要背景。如上所述，深圳市宝安区存在经济发展不平衡和社会需求激增的问题无疑也是促发慈善会建立的重要动因。

（二）政府——慈善会的互动机制是实现慈善会功能拓展与社会吸纳的重要保障

特定有序的互动机制能清楚地窥见政府与慈善会在具体实践中所扮演的不同角色、所处的不同地位和所应承担的不同职责，因此，是实现慈善会功能拓展与社会吸纳的重要保障。在这方面，深圳市宝安区政府和慈善会之间，主要形成了三种互动机制：

第一，政府下达指令——慈善会执行指令机制。在这种模式中，政府与慈善会形成了一种类似于上下级的组织关系。宝安区慈善会发展的十年中经历了三届区委书记，他们分别提出了三个指导理念，即干净的慈善、互联网慈善和合力慈善。慈善会的运作基本都是按这三个理念执行的。首先是干净的慈善。本着高效、廉洁的原则逐步建立了相应的规章制度，制定了科学的《区慈善会章程》和《区慈善会财务管理制度》，并严格执行。其次是互联网慈善。2015年慈善会开创“互联网+慈善”捐赠模式，不仅新开通了区慈善会微信公众号，拓展线上捐款业务，而且还在邮政储蓄银行窗口新增了150个慈善募捐箱，善款用于爱心书包项目。最后是合力慈善。2016年，区慈善会与区义工联、新安街道办、各街道商会签订推进公益慈善事业发展合作框架协议，通过开展多种形式的慈善活动，形成优势互补，助力慈善发展，极大推动了深圳市宝安区的公益慈善事业向广度、深度、高度迈进。

第二，政府——慈善会相互合作机制。在这种机制中，政府以一种合作方的身份参与到慈善会的活动中，两者是一种平等的关系。如慈善会举办“与爱同行”慈善微跑活动，慈善微跑活动由区慈善会、区工商联等共同倡导和主办。慈善会组织的慈善进校园活动也得到了区教育局的大力支持。还有许多其他活动都是由政府与慈善会以一种合作的方式开展活动。

第三，慈善会自主运行机制。在这种模式中，慈善会自主地与商会、企业、街道、社区等主体开展活动。慈善会在慈善募捐、救助、慈善项目大赛、设立冠名基金、慈善文化建设等方面都是自主开展的，所采取的运作方式不是行政化的方式，而是市场化的方式。

（三）慈善会实现功能拓展的四种路径

通过观察，我们发现，慈善会功能拓展主要是通过四种路径推进的，具体如下：

1、运作机制的拓展。从慈善会的运作来看，与政府的行政化运作机制相对应，不管是慈善募捐还是项目资助，慈善会主要采用的是市场化运作机制。第一，慈善募捐的主要募捐主体是商会、企业、企业家和社会公众，所有资本都是社会资本。第二，通过项目大赛等活动形式，引入市场竞争机制，实现行业的优胜劣汰。第三，通过项目对接、项目认领等活动形式，实现供给与需求相适应的市场运作机制。第四，通过项目评估，实现全面质量管理。第五，项目资助主要通过项目对接、项目大赛等形式实现社会资本与公共服务的对接，实现项目化管理。第六，项目化管理中主要是通过签订合同或协议来完成，实现合同制项目管理模式。

市场化运作机制能更好地引导社会资本进入公共服务领域，推动公益慈善事业的发展。虽说政府也具备运用市场化机制的功能，比如近些年来流行的“政府向社会力量购买公共服务”，但这种运作机制的应用范围非常有限，并且囿于行政体制的局限，政府很难像慈善会那样在各领域、各层次、各主体都能深入实施。因此，慈善会的市场化运作机制是对政府功能的一个重要拓展。

2、身份转换的拓展。身份转换改变了政府与社会的互动模式和政府与社会的二元结构。互动模式由政府直接与社会互动转变为由慈善会与社会互动模式，政府——社会的二元结构变成了政府——慈善会——社会的三元结构。这使得政府能从公共服务的直接提供者和对社会的控制者中抽离出来，既能有效地避免“政府失灵”，提供公共服务，又能避免政府与社会的直接对抗。

3、合作方式的拓展。这主要表现在由政府行政命令式转变成平等合作式。过去，政府与社会都是以自上而下的行政命令的方式进行互动，行政化色彩浓厚，导致政府失灵现象严重，公共服务质量低下，社会领域被严重挤压，社会力量没有发展空间。现在，慈善会以社会组织的身份替代政府与社会互动，身份上不是上下级而是平等的，方式上不是命令式的而是合作式的。由此，让渡出了巨大的社会发展空间，并且充分调动了社会力量的积极性。

4、互动通道的拓展。慈善会也成为了社会力量进入政府和政治的一个新通道。慈善会与政府的关系紧密，获取政府资源也相对容易得多。过去社会力量只能通过政府进入政治领域，而今也能通过与慈善会合作，通过彰显自身的社会影响力获取政府认可，进而顺利进入政治领域。

（四）慈善会社会吸纳的两种模式：精英吸纳与公众吸纳

如上所述，慈善会社会吸纳主要有两种，即精英吸纳和公众吸纳。其中，精英吸纳主要包括对商会、企业和企业家的吸纳，他们都是社会中的经济、政治和社会精英，他们手中都掌握着大量的资源。而公众吸纳主要指对社会公众及其他组织的吸纳，主要包括街道和社区及其居民、慈善组织、学校、义工等。这两种吸纳从吸纳对象、吸纳形式、吸纳领域和吸纳结果等多个方面都有区别。其中，精英吸纳主要的吸纳对象包括商会、企业及企业家。吸纳形式包括设立冠名基金、慈善大赛、慈善项目对接、定向募捐、慈善拍卖、慈善晚会等。吸纳领域包括政治领域、经济领域和社会领域。吸纳结果包括精英成为名誉会长、名誉副会长、副会长、常务理事和理事，甚至被吸纳为政协常委等。而公众吸纳主要的吸纳对象包括街道和社区居民、慈善组织、普通公众、弱势群体等。吸纳形式主要包括募捐、微跑活动、征文活动、宣传语的征集等。吸纳领域包括社会领域。吸纳结果主要包括奉献爱心、文化建设等。

从精英吸纳和公众吸纳的比较来看，除了对象、形式、领域和结果上的区别外，两者实际上形成了两种完全不同的吸纳模式，即体制内吸纳和体制外吸纳，其具体区别如表2。精英吸纳是一种体制内吸纳，即慈善会通过制度设计将精英吸纳到慈善会内部甚至是政府内部，使精英进入决策核心层，精英的利益诉求得以实现，达到各主体的整合。而公众吸纳是一种体制外吸纳，即慈善会通过灵活的运作形式动员公众参与慈善会活动，形成互动，公众的利益诉求得以表达，公众处于决策的边缘层。

表2 精英吸纳和公众吸纳的比较

四、结论与思考

综上所述，我们不难得出如下结论，即慈善会从成立到运作，都有很强的官方色彩，其理念由政府提出，其运作有各政府部门的参与，政府通过嵌入式管理实现了对慈善会的控制，慈善会的功能实际变成了政府功能的延伸。其实质是政府将一部分社会治理职能剥离出来，通过慈善会将政府社会治理方面的功能发挥出来，从而实现功能拓展。其中，功能拓展的主要方式是吸纳，而吸纳不是通过政府来实现的，而是通过慈善会来实现的，慈善会成为了政府与社会之间的一条重要的互动通道。因此，这种吸纳不是行政吸纳，而是一种社会吸纳，最终将吸纳对象——主要是精英群体吸纳到体制中来，进入决策核心层。慈善会通过吸纳将社会领域的各个主体都整合起来，就像慈善会理念里提到的“合力慈善”一样，慈善会与其他主体形成同盟，通过各种方式建立契约式的平等伙伴关系，共同致力于慈善事业，最终既实现了社会服务，又实现了政府对社会的“笼络”[5]（P140-141）。具体而言，精英吸纳和公众吸纳这两种吸纳模式又具有明显的区别。其中，精英吸纳是将精英吸纳到决策的核心层，而公众吸纳是将公众吸纳到决策的边缘层；精英吸纳达到了利益诉求的实现，而公众吸纳达到的是利益诉求的表达；精英吸纳体现在政治、经济、社会各个领域，而公众吸纳则主要体现在社会领域。

此外，围绕慈善会的上述案例，我们认为还有如下问题值得深度探讨：

第一，慈善会与政府之间的关系问题。慈善会的官办性质给慈善会的运作带来了很大好处，包括公信力塑造、政府方面的支持和社会资源的获取等。但同时，也给慈善会带来了很多困扰，主要包括政府指导慈善会章程和管理办法的制定、接收和处理政府指令和行政任务、完成民政局等部门交代的其他行政事务等，这些对慈善会的精力有所牵扯。目前，慈善会逐渐壮大和成熟，但其应该如何进一步明确自身的功能定位，有待厘清。

第二，其他官办社会组织是否也具备社会吸纳功能。慈善会的发展模式完全不同于西方的多元主义和合作主义模式，慈善会通过对政府功能的拓展和延伸，实现了与社会领域的同盟，实现了社会吸纳，进而实现了提供社会服务和政府控制的双重目的。其他官办社会组织与慈善会又有所不同，其所采取的发展模式如何，慈善会的发展模式能否向其推广，也值得进一步思考和探索。