基于广州视角的集体土地征收补偿机制研究

□李书耘

一、引言

随着我国城镇化进程的快速推进，农地非农化现象持续蔓延。造成这一现象的原因主要是我国特有的土地制度将土地划分为国有土地和集体土地，该制度一方面为经济发展提供了保障，另一方面也导致了国有土地与集体土地在征地补偿标准上的差异——集体土地的征收补偿标准要低于国有土地，以故在获取城市发展所需用地时，政府通常会倾向于征收城市近郊的农民集体土地，但农民往往会因补偿标准上的差异而不愿土地被征收，这就容易引起两者间的矛盾。有鉴于此，进一步完善现有的征收补偿机制便成为解决这一问题的关键，本文将以广州市为例进行探讨。

二、集体土地征收补偿问题概述

（一）征收集体土地的原因

随着我国城市化程度日益提升，出现了城市可用地面积不足的现象。城市的进一步发展需要更多的土地以容纳就业、居住和公共配套设施，如：中国高速发展的基础设施建设，包括铁路、机场、垃圾处理厂、污水处理厂等，这些基础设施往往需要城市近郊的大片土地作为建设保障，这就使得原城市边缘的集体土地不断被政府征收使用，城市范围不断往周边扩张延伸。

此外，城市内部原有的城中村通常是人流密集、污染严重和低端产业聚集之处，在影响城市面貌的同时也存在安全与消防隐患。这就要求政府对其进行改造，这一改造，也势必涉及原城中村内集体土地的征收问题。

同时，由于地方政府的财政收入在很大程度上源自土地出让收入，以故如何储备足够的土地并增加土地出让收入必然成为地方政府着重考虑的问题之一，而又因为集体土地的征收补偿标准低于国有土地，所以在获取城市发展所需用地时，政府通常会倾向于征收农民的集体土地。征收农民集体土地于是成为政府储备土地的主要措施，但补偿标准上的差异使农民往往不愿集体土地被征收，从而造成了集体土地的征收工作进展缓慢。为了解决这一矛盾，消除失地农民的不满情绪，就要求地方政府完善相应的征收补偿机制，为落实征收补偿工作提供制度保障。

（二）集体土地征收补偿问题的相关研究

集体土地的征收补偿问题可以说是一个具有普遍性的问题，国内外学者对此都做出过相关研究。如欧美国家较早地开展了对集体土地征收补偿标准问题的研究，主要集中在如下方面：

一是在集体土地征收补偿范围方面的研究。目前，西方各国的法律基本都把因被征用而产生直接损失的土地财产列在补偿范围之内，并且补偿范围随着对个人财产重视程度的提高而逐渐扩大。

二是在集体土地征收补偿标准方面的研究。西方国家的土地征收补偿标准的计算一般将以下标准作为依据，包括：市场价格补偿的标准、裁定价格补偿的标准和所有者纳税时的申报价格标准。其中，多数国家一般主要采用市场价格补偿的标准作为土地征收补偿的标准。

三是在集体土地征收补偿方式方面的研究。大多数国家以现金补偿方式为主，并另外规定了包括实物补偿等为补充的多元化补偿方式；采用多元化的征地补偿方式有利于实现将土地被征者因国家的土地征用而产生的损失降低到最低的目的。

对于我国而言，我国的土地所有制度将土地划分为国有土地和集体土地。国有土地的所有权属于国家，国家作为国有土地所有者不直接使用土地，而是通过有偿出让土地使用权或无偿划拨土地使用权的方式将其用于经济建设与发展；集体土地所有权主体是农民集体，其使用权是指农村集体经济组织以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的用益物权。在这一背景下，国内学者对集体土地进行了相关研究，主要分为下面几个部分：

一是提出从法律方面完善土地征收补偿机制。如：叶必丰在《城镇化中土地征收补偿的平等原则》一文中提出：在以宪法为基础的前提下，修改《土地管理法》中相关的土地征收补偿标准的规定，将集体土地的征地价格向国有土地市场价看齐很有必要。

二是将国有土地地价的评估方法运用到集体土地市场价格的评估当中，从而为土地征收补偿标准提供参考。如：杨君华在《市场比较法在集体建设用地地价评估中的应用》一文内，对国有建设用地与集体建设用地之间存在差异的因素分别进行修正，建立了集体建设用地地价评估模型。

三是针对土地征收补偿的利益分配问题的研究。如：常建峰在《土地征收中利益再分配机制研究——基于地方政府的视角》的文中，针对地方政府在集体土地征收过程中的主体地位，分析了地方政府在征地利益方面的行为和动机，并建立了农地非农化模型，从而得出了地方政府征收集体土地的目的和征地利益分配不合理的原因，提出了合理分配征地利益的相关对策。

总之，国内外学者根据本国国情对在集体土地的征收补偿方面都提出相对可行的措施。广州应根据自身实际有的放矢，采取相应措施，在进一步提高城镇化水平的基础上，综合学习借鉴有利于完善自身集体土地征收补偿机制之处，从而切实保障农民权益。

三、集体土地征收补偿机制的相关规定

（一）国家层面

我国的土地划分制度一方面为经济发展提供了保障，另一方面也导致了国有土地与集体土地间的不平等，这种不平等具体表现在集体土地权能受限、国有土地和集体土地在征地补偿标准上的差异等方面。随着我国经济快速发展，城镇化进程不断加剧，城市扩张的背景下，大量农村集体土地快速地城市化。而土地的城市化既是一个土地利用方式转变的经济过程，又是一个涉及法治的过程。在《宪法》规定“城市土地属于国有”的制度条件下，国家正是通过土地征收这一形式来实现土地的城市化的。

土地征收具有重要的功能，它令土地非农化使用形成的土地增值收益主要归国家所有。然而，国家如何处理附着于集体土地上的农民利益——主要涉及土地增值收益分配的问题，即征地补偿问题便尤为关键。

2013 年11月，党的十八届三中全会审议通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出了农村集体土地征收改革的主要任务，指出要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。以及“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这一文件的出台，明确了我国征地制度改革的主要方向是如何改革完善征地补偿制度，更好地保障被征地农民的利益。

此外，2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中的第九条指出，要“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”。同时第九条第（二）部分也指出要“深化农村土地制度改革。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”

（二）地方层面

1.广东省出台相关规定

广东省国土资源厅于2016年上半年修订调整了《广东省征地补偿保护标准》（以下简称《标准》）和《广东省征地补偿保护标准地区分类表》（以下简称《分类表》），并于同年9 月23 日印发实施。如果说2013年的《决定》和2018年的《意见》是从国家层面出发，以一种总领全局的高度对全国的征收补偿工作做出了宏观而概要的指导，2016 年的《标准》与《分类表》则是广东结合自身发展状况制订的。《标准》适用于广东省除深圳市之外的行政区域内对征收集体农用地的补偿，要求广东省各地结合国家和《标准》相关要求对现有的征地标准予以调整。

2.广州市出台相关规定

广州市于2016 年1 月8 日颁布了政府规范性文件《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2016〕2 号，下文简称《试行办法》）。《试行办法》印发实施后，广州市各区经过一段时间的执行后，反馈表示《试行办法》在明确原则、规范程序、统一标准等方面起到了积极作用，但存在问题也较为明显。这主要表现为《试行办法》规定的补偿标准低于实际征地补偿标准，故而在具体执行过程中难以按照《试行办法》内规定的统一标准实施，因此建议市政府对集体土地征收补偿实践中仍存在的疑难问题予以明确规定和细化。

为解决以上问题，广州根据发展实际并结合广东省出台的2016 年的《标准》与《分类表》，于2017 年8 月7 日的《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号），在2016 年的《试行办法》基础上修订了小部分内容，进一步完善了相关规范，保障了农民的权益。

同时，2019 年3 月12 日广州市住房和城乡建设局印发的《关于加强我市城建项目征地拆迁工作责任追究的意见》，更旨在全面加快广州市城建项目的集体土地征收和房屋征收进展，规范责任追究工作。

总之，广州市在集体土地征收补偿机制方面出台的相关规范性文件是在贯彻执行国家和广东省相关文件规定的基础上，结合市情所制订的。就文件内容来看，系列文件虽然在明确原则、规范程序、统一标准等方面起到了一定的积极作用，但对于集体所有土地征收中存在的补偿标准较低、补偿范围较窄等新老问题依旧缺乏更为有效的解决措施。

四、广州集体土地征收补偿机制现状分析

（一）进步之处

和国内其他城市相比，广州市依法行政水平较高，这反映于集体土地征收补偿机制方面，表现为广州根据自身发展实际，在充分征求被征收农村集体意见的基础上，主要采用了三种集体土地征收模式：一是“征地开发”模式，即征收集体土地将其转为国有性质或政府用地进行开发；二是“三旧改造”模式，其中“三旧”指的是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”。“三旧改造”是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施，也是广东省特有的改造模式，即经由征收集体土地上的旧城、旧村和旧厂进行改造，从而为城市发展提供更多的建设用地；三是“土地入市”模式，即允许集体建设用地流转而政府仅征收必要的公益性建设用地。

目前看来，广州采用的征地模式有利于对土地实行长远规划，避免了土地利用的碎片化，从而使广州目前已很少发生暴力拆迁或反拆迁事件，而与上述征地模式对应的较为合理、灵活的补偿方式和标准，又在为政府带来可观的财政收入之余，较好地维护了失地农民的权益。

（二）存在问题

广州在集体土地征收补偿机制方面的不足之处主要在于：一是如前文所述，广州市出台的相关规范性文件虽明确了“加快推进集体所有土地征收补偿工作”这一总体性原则，但在具体执行中仍需进一步明确原则和规范程序。这是因为目前广州市各区在具体执行对集体土地的征收补偿中仍存在诸如：程序不透明、农民的知情权和参与权缺乏保障、救济渠道欠畅通等问题；二是目前的征收补偿机制存在和农民失地后的生计模式不相适应的问题——虽然部分失地农民能获得一笔数额较大的补偿款或以集体物业出租分红作为生计模式，但由于补偿金属于短期内一次性收入而分红的可持续性有待验证，故而不足以为其未来生活提供充分保障。此外，集体土地入市后的经济发展单位仍限于分散的集体，以及失地农民对被征收土地的增值权益、承包经营权等权益往往受到忽视的问题也较为突出；三是缺乏数据分析和统计。笔者在查阅相关资料的过程中发现，广州在集体土地征收补偿方面缺乏对有关数据具体的整理分析。这就容易导致广州在制订相关补偿机制时可能出现“一刀切”或“不接地气”的现象，从而难以实现真正意义上的有的放矢。

总之，广州的征地补偿标准虽然高于全国平均水平，但目前的征地补偿机制中存在的补偿标准仍然较低、补偿范围相对较窄、补偿方式不可持续等问题也不容忽视。这些问题若无法妥善解决，有可能会导致失地农民因后续的日常生活需求和功能性生活需求缺乏充分保障而产生不满情绪，甚至引发和政府间的矛盾。因此，如何进一步完善广州市的集体土地征收补偿机制，以解决集体土地征收补偿问题，便成为解决这一问题的关键。

五、广州完善集体土地征收补偿机制的对策建议

广州得改革开放风气之先，法治水平向来居于全国前列。这反映到集体土地征收补偿方面，就是自2013 年《决定》出台以来，广州结合地方经济社会发展实际，采取一系列措施对失地农民予以补偿。这些措施无疑有助于消弭征地过程所带来的问题，从而一定程度上有效解决了失地农民融入城市的“软着陆”问题。然而目前看来，广州现行的集体土地征收补偿标准仍然较低、补偿范围依旧较窄，这就需要广州进一步改善其集体土地征收补偿机制，从而为集体土地的征收补偿提供有力的制度保障。

（一）完善征收补偿机制要进一步明确原则

集体土地征收补偿工作和农民切身利益密切相关，集体土地的征收需坚持公平补偿原则，结合《决定》内对集体土地“与国有土地同等入市、同权同价”的规定，以及广州市顺应经济发展趋势，推进集体土地流转入市的方式，为避免失地农民生活质量受较大影响，建议广州市将集体土地的增值收益及土地的发展权益与农民集体共享，逐渐看齐国有土地使用权的价值。

另外，广州在征地补偿工作中还要落实比例原则及无公益不征收原则。因为以市场价格为参考的征地补偿标准虽有考虑失地农民的客观经济损失，但没有把其主观价值损失（如：功能性福利损失）纳入征收补偿范围。

（二）完善征收补偿机制要保障程序规范

征地程序作为征地制度中不可或缺的部分，是征地主体在征地过程中应遵循的方式、步骤、顺序及时限的总和。我国法律规定：如果被征收土地的所有权人、使用权人对“补偿标准”有争议的，那么其使用权人、所有权人可以申请进入争议协调、裁决程序。规范正当的征收程序不仅能约束行政机关征地权、保障农民合法利益、提升老百姓对政府的信任度，而且对征收工作的顺利开展有促进作用。反之，征收决定的程序不透明、被征收人的参与权无保障等制度缺陷，则可能导致行政机关滥用征收权，进而损害附着于集体土地上的农民利益。

因此，广州市政府在加快推进集体土地征地补偿工作时不仅应考量做出的征收决定是否正确、征收补偿是否合理及时，而且应对现行重实体、轻程序的集体土地征收方式予以反思，具体做到：

第一，确立集体土地征收审批的前置程序。在农用地转换为建设用地的过程中为避免征收矛盾，建议先明确对农民集体及其成员的大致补偿额度，再依法申请实施征收审批程序。

第二，落实协商程序。建议广州市政府在征收集体土地前要充分征求农村集体的意见，并与其就征收补偿相关标准进行协商，以此拟定补偿方案，维护公平及效率。如：广州市政府可以规定行政机关在作出裁决前需举行针对征地补偿方案的听证会，听取被补偿人的反馈意见，并完整如实地做出记录；倘若行政机关不采纳补偿权利人的意见，也需要陈述相应理由。

第三，完善安置程序。安置过程涉及原土地房屋的拆迁、临时安置、社会保险落实、住宅房屋新建及安置、集体物业开发和失地农民的再就业等过程，集体土地征收方案中，应当做实做细每一步安置程序，避免留下隐患，切实保障农民权益。

第四，健全争议裁决程序。即维护农民集体及其成员如对行政机关裁决的征地补偿方案仍存在意见，有采取行政诉讼的权利。

总之，推进征收补偿工作要保障程序规范，经由行政程序的规范控制权力与保障权利，将农地征收涉及的复杂价值问题转换为程序问题，从而处理好政府征收权和农民利益间的关系，切实保障农民享有合法土地权益及其增值收益。

（三）完善征收补偿机制要健全责任追究机制

一是要明确征地拆迁工作中相关单位、组织和个人的责任。广州市集体土地征收补偿工作中相关负责单位、党组织和公职人员应发挥领导作用与先锋模范作用，落实责任、勇于担当，从而加快推进征地补偿工作。

二是要建立健全征地拆迁工作责任追究体系。对广州市征收补偿工作中应予以追究责任的党组织及相关人员，广州市各级党委（党组），以及具有人事任免权限单位的党组织、纪检监察机关和组织人事部门应依据干部管理权限与规定职责，依法依规对其进行追究。

三是要提升司法系统对征地拆迁工作的保障作用。对于广州市内不配合征地拆迁的单位及个人，征地拆迁责任单位应及时收集资料与证据，依情形向法定机关申请启动司法程序，使征收补偿工作落到实处。

（四）完善征收补偿机制要落实多元补偿机制

广州市现行的对集体土地的征地补偿费用主要沿袭《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》的规定，包括对失地农民的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。然而笔者认为，对失地农民的补偿不应该只是单一的，一次性补偿，而应具有可持续性，即保障失地农民拥有长期、稳定的收入来源。这是因为农民因土地征收带来的损失除了固有土地上的农作物产值收益，还包含后续的农地增值收益。因此，广州市目前主要采用的一次性货币补偿模式，在一定程度上就较难满足失地农民后续的日常生活需求与功能性生活需求，这就要求政府建立健全和市情相符的多元补偿机制。

一是提供货币化补偿、物业补偿或者土地置换等多种补偿方式供失地农民选择。政府应在充分保障农民利益的基础上，对货币补偿、物业补偿和土地置换进行评估，在评估的基础上等价值进行选择以避免各种补偿方式之间的不平衡。此外，物业补偿和土地置换的补偿方式还应当考虑就近安排，方便失地农民管理物业和土地。同时，对于农民留用地的开发，政府应当充分尊重农民意愿，提供留用地开发相关政策，组织和引导农民进行产业规划，避免留用地的低端开发和低效利用。

二是为失地农民再就业提供保障，让失地农民获得长期、稳定的就业收入。尊重失地农民意愿，失地农民可选择将户籍改为城镇居民户籍，依法享受城镇居民的权益。失地农民有创业意愿的，应当拓宽融资渠道，为失地农民创业提供金融支持。加强对农民的就业技能培训，增加其就业机会，也可考虑在相关就业招聘中适当照顾失地农民的就业意愿。

三是完善失地农民的社会保障，按规定为失地农民购买社会保险。社会保险费用应当由土地征收方予以保障，并直接落实到失地农民的个人账户，不得按照最低标准予以保障，应按照城镇居民的中等收入水平以上的标准购买社会保险。

四是建立被征收土地的增值收益共享机制。政府征收集体土地后进行公开出让的，在扣除相关征收成本后，可考虑让失地农民按比例分享土地出让的增值收益，提高农民配合土地征收的积极性。失地农民有意愿参与被征收土地开发并能承受相关市场风险的，也可考虑让农民集体入股被征收土地的项目开发公司，根据项目开发的效益情况对失地农民进行补偿。

（五）完善征收补偿机制要建立数据分析机制

正如上文所述，由于广州在集体土地征收补偿方面缺乏对有关数据的收集整理和统计分析，所以只能较为笼统地制订相关纲要而无法通过运用大数据模式准确及时地了解各区实际情况，实现因地制宜。

鉴于此，建议广州市相关部门针对集体土地相关情况建立与之匹配的数据库。其中统计范围应具体至市内各街道；统计内容在有条件的情况下，应涵盖尽可能多的方面，如：集体土地面积、失地农民数量、补偿方式、农地增值收益等；时间方面，则每季度应至少更新一回。有关部门经由收集汇总有关数据绘制图表，进行横向、纵向和动态分析，及时将最新情况上报给市政府，以便政府有关部门及时做出分析，从而健全现有补偿机制，精确指导各区开展具体的征收补偿工作。

综上所述，广州的社会治理水平向来位居全国前列，具体到集体土地征收补偿工作方面也是如此。然而，随着广州城镇化进程不断地提高，集体土地越来越多地作为国有建设用地的补充流转入市，在征收补偿方面涌现出了一些亟待解决的新问题，这就需要广州市政府根据本地市情，在征收补偿上对症下药，做到明确原则、规范程序、落实责任追究机制，以及建立多元补偿机制，从而在保障失地农民可以分享农村集体经济收益之余，进一步提高经济发展水平和城镇化程度。