改革开放以来中国城市社会治安服务研究：理论进展与未来走向

□王枫云 韦 梅

城市社会治安服务是维护和保障城市公共安全的重要因素。1978年改革开放以来，在城市化进程不断加速的背景下，为城市经济社会发展营造安全、有序的治安环境，成为我国城市社会治安服务的重要目标取向。与此同时，学者们也从不同的学科视角对城市社会治安服务展开了较为全面、深入的研究。

一、改革开放以来中国城市社会治安服务研究的阶段划分

改革开放以来，国内学者对城市社会治安服务的研究大体经历了三个阶段。

（一）城市社会治安服务研究的重新起步（1978—1992年）

党的十一届三中全会后，伴随着城市社会治安工作的恢复与重建，文革期间一度停滞的城市社会治安服务研究，以对城市社会治安秩序的关注为起点重新起步。时任最高人民法院院长的江华发表在《人民司法》1979年第12期的文章《在全国城市治安会议上的发言》引起了国内学界的关注，此后连续三年相关的学术期刊刊载了一系列关于城市社会治安工作的会议发言、会议总结，如《各级法院积极行动起来坚决贯彻执行城市治安会议精神》（《人民司法》1979年第12期）、《首都政法机关认真学习、坚决贯彻中央对北京市城市建设工作方针的建议》（《法学杂志》1980年第1期）、刘涌的《发动政治攻势分化瓦解犯罪分子》（《法学杂志》1981年第4期）等，并形成了初步共识：城市社会治安工作需要强化法律手段以整顿社会秩序。

1982年1月，中共中央批转《五大城市治安座谈会纪要》，做出了关于加强社会治安综合治理的指示，社会治安综合治理成为这一时期研究的学术热词。学界充分肯定了社会治安综合治理方针的可行性，同时对治安服务工作的开展进行了深入探讨，认为既要强调全社会力量和各种手段、方法的综合，也要找准治理的着力点，密切关注治安新情况，反对“教育万能”和“惩罚主义”的治安思维，建立强有力的信息反馈系统，促进城市社会治安服务的法制化、系统化和科学化[1]。时光（1987）对大连、秦皇岛、天津等十四个沿海港口和海南岛等开放城市的社会治安综合治理如何适应改革开放的需要展开讨论，认为随着我国改革开放的继续推进，商品、人口和资本出现了巨量流动，引起了社会道德、价值观念、生活方式的急剧变化，提出应坚持依法治市，大力加强精神文明建设，抓好普法教育，动员全社会力量齐抓共管，探索一条具有中国特色的社会治安综合治理新路子。[2]

在各个城市开展社会治安综合治理的过程中，保安公司也迅速发展。广州市政法联合办公室（1986）首先对保安服务机构在城市社会治安服务中存在的必要性和可行性进行分析，认为保安服务作为城市社会治安服务的一种新形式，依靠其专业能力和群众基础，协助公安机关执行保安巡逻、看护等任务，保卫客户和群众的安全，维护社会治安秩序，是公安机关治安防范工作的一支重要的辅助力量。[3]随着保安服务公司在一些城市相继成立，学者们对保安服务公司的性质与任务进行探讨，提出完善保安行业规范和促进保安工作改革等诸多建议[4][5][6]。此外，有关学者还对保安服务的手段及方式应用于博物馆安保[7]、物品押运[8]、犯罪预防[9]和城市社区管理[10]等进行了研究，大大拓宽了保安服务的研究范围。值得注意的是，新形势下的保安服务研究尚处于初级阶段，普遍的认识是将其视为公安政法部门的“附属物”，研究的关注点在于基本的实务服务，诸如保安咨询、安全调查等，“软”服务的研究不足，对保安服务的市场化认识还不够深入。

（二）城市社会治安服务研究的深化拓展（1992—2012年）

1992年以来，随着社会主义市场经济体制的确立，单位制的解体，社区成为城市最基本的单元，政府的治安管理权力开始向社区下沉。探讨如何转变政府的治安服务职能，完善基层治安服务体系，推进社区警务建设和构建一体化的社会治安防控体系成为城市社会治安服务研究的重点。一些国外关于警察服务的理论也被引介进来，如奥斯本的重塑政府理论[11]、韦伯的理性选择理论[12]、威尔逊和凯林的破窗理论[13]等，这些西方行政学和犯罪学理论深刻影响了以后的相关学术研究。

与此同时，各级政府不断放宽农民进城的政策限制，农民工成为这一时期城市外来人口的主要来源。一些学者把研究的目光投向对以农民工为代表的城市流动人口社会治安管理和服务，形成了多种理论学说。一是“控制说”，认为流动人口对城市治安产生了诸多消极影响，必须大力加强对流动人口犯罪控制与防范，扩大城市社会治安的防范面。二是“协调说”，认为流动人口是城市经济发展的一支重要推动力量，应强化对流动人口的人文关怀，变“单纯管理为主”为“提供公共服务”，重“协调”而非“控制”。三是“主体说”，认为流动人口作为城市建设的主体之一，是城市治安防控机制中的重要构成部分，提出建立外来人口服务管理网络和组建流动人口治安服务队，为流动人口提供及时的、便利的管理和服务[14]。

也有一些学者从治安史的角度展开研究，系统地记录和阐述了我国古代城市社会治安服务的产生、近代城市社会治安服务的发展以及现代城市社会治安服务的演变历程，为当代中国城市社会治安服务的健全和完善提供了重要的参考和借鉴。（见表1）

表1 从治安史角度研究城市社会治安服务的主要文献

（三）城市社会治安服务研究的不断完善（党的十八大以来）

党的十八大报告强调，要加快构建城市社会治安防控网络，以此为指引，党的十八大以来关于城市社会治安服务的研究主题是如何进一步推进城市社会治安服务的法治化、智能化、立体化、信息化，营造群防群治的治安管理格局，完善共建共治共享的治安服务新模式。其主要内容可以归结为以下几点：一是公共空间治安管理研究。李业锦（2013）认为公共空间安全问题已成为城市社会治安服务中迫切需要解决的问题。[15]有学者提出可以利用公共空间设计来强化城市治安防控。[16]还有学者探讨了公共空间的治安治理问题。[17]二是城市社区治安防控研究。研究对象以我国的特大城市、西部城市和城乡结合部的社区为主，研究内容包括：完善社区联防工作，构建社区警务，增强社区治安防控网络，营造和谐社区环境等。三是治安智能防控系统研究。研究主体以实务部门及其人员为主，研究对象涉及到系统开发公司、数字技术公司、电信技术公司等，主要围绕技术监控系统在实际中的应用，推进“技防城”建设等内容展开。

二、改革开放以来中国城市社会治安服务研究的主要内容

（一）城市社会治安服务必要性及其主要类别研究

关于城市社会治安服务必要性的探讨，王彩元（2003）认为，社会治安服务偏重于社会属性，反映的是社会整体利益和公民治安需求，体现了政治清明、政权稳定、社会和谐的价值取向，是人类社会生活保持正常运行的治安服务手段。[18]陆永（2007）认为，在传统社会中，社会治安被视作一项政府职能。政府是国家至上权威的象征，政府往往采取自上而下的高压手段管制个人行为、整顿社会秩序。而在现代社会中，社会治安作为公共产品的一种，由公众来决定治安供给的方式，并把公众纳入服务供给的主体，及时回应公众的社会治安服务需求，使得对公民的社会治安权利保护成为可能。[19]侯雷（2014）认为，由于城市功能的复杂性和生产生活的聚集性，城市特别是大城市社会冲突和矛盾出现的频率较高，且城市社会治安服务存在着需求的快速增长与有效供给不足、供给的单一性与需求的多样性之间的矛盾，使得构建多元合作参与的城市社会治安服务供给机制成为必要。[20]

城市社会治安服务是一种混合型公共物品，[21]具有政治性和公共性，强调政府以公民和社会为本位，运用多中心制度安排来实现有效供给[22][23]。陆永（2007）认为，城市社会治安服务总体上可以分为暴力性治安服务和非暴力性治安服务两大类，前者的供给主要由暴力机构对负面因素的打击而后者主要是对负面因素的防范。[19]宋全喜（2007）、袁春瑛（2010）从公共物品属性的角度，把城市社会治安服务划分为私有治安服务、私有局部治安服务、公有治安服务及公有局部治安服务四种类型。[24]李红、李桂清（2016）认为，从内容属性和服务对象的范围大小来看，城市社会治安服务分为基本类预防型服务、非基本类预防型服务和打击救助类服务三种类别。[25]

表2 城市社会治安服务的主要类别

（二）城市社会治安服务供需状况研究

关于城市社会治安服务的供需关系，学界的总体判断是我国存在着政府供给低效以及供需结构失衡的问题。廖宝光（2018）认为，当前我国城市社会治安服务出现了两种显著的矛盾：一是由于政府供给有限和社会多元主体参与不足，导致社会公众的旺盛需求与政府供给的总量不足之间的矛盾加剧。二是随着我国社会利益分层化、多元化加剧，造成政府供给的单一性与社会公众的多样化需求之间的矛盾。[26]樊鹏、易君健（2009）认为，地方政府财政投入意愿的降低导致公安部门活动经费不足是政府供给城市社会治安服务低效的原因。[27]卢建军（2014）认为，非警务活动过多是影响城市社会治安服务有效供给的重要因素。[28]也有学者认为供给服务低效和供需结构失衡的是由于政府权力的垄断以及其他主体功能发挥不充分所致，如袁春瑛（2010）认为，政府在对城市社会治安服务供给总量、结构和方式进行安排时，往往以政策或文件的形式敲定，居民少有甚至没有决策的参与权，继而产生政府和居民之间的信息不对称性，导致了社会治安服务供需失衡的状况发生。[22]顾乾鸿（2015）认为，经济的增速引起新问题、新矛盾的产生，加重了社会治安服务的压力，而政府在供给方面处于垄断地位，不仅加大了成本投入，而且满足不了社会和公众的实际需求。[29]

（三）城市社会治安服务主体职能定位研究

关于城市社会治安服务主体职能边界问题，董少平（2018）认为，政府承担着社会管理职能，还履行着社会服务职能，既要发挥政府对安全事务统领作用，同时又不能将过多的非政府活动纳入自己职责范围内，划清公安机关的职责权限，促进服务职能的清单化管理，能提高城市社会治安服务的有效性。[30]王淑荣（2013）认为，政府的大包大揽或一条龙服务的城市治安服务模式已不适应社会发展的要求，提出把社区民警纳入社区治安管理以“零距离”、“全天候”地开展治安服务工作，促进居民与警方之间的双向沟通与交流，构建多元主体共管的社会治安服务格局。[31]邱煜（2016）认为，政府应整合多元治安服务主体，引入市场竞争机制，发挥治安服务行业协会协助作用，引导建立与民间自治组织的合作关系。[32]此外，王传宏、张光（2016）对保安业监管问题进行探讨，认为政府作为保安业监管部门应主要负责对行业协会和行为规范的监管，保安协会作为保安业管理的行业组织应代理政府开展行业信任体系建设、提供信息和交流平台等。[33]

（四）城市社会治安服务绩效评价研究

依据“条块结合，以块为主”的属地管理原则，同级党委和政府对公安机关实行一票否决的维稳考评制度，使公安机关面临着治安服务绩效考评的巨大压力。[34]关于城市社会治安服务绩效评价的研究，学者们对什么是社会治安服务绩效评价、社会治安服务与绩效评价的关系、社会治安服务绩效评价的价值取向、评价主体、评价方法、评价指标、评价结果的运用等方面进行了深入的探讨。郑孟望（2002）认为，城市社会治安服务评价是公安机关准确了解社区与单位内部的治安状况并对其做出价值判断的活动，具有主体的法定性、对象的广泛性、类型的层次性和结论的权威性，对加强治安行政管理、增强全民安防意识和推进治安工作改革具有重要的意义。[35]卫莉莉、严洁（2017）认为，城市社会治安服务评价反映了公安机关的职业权威和公信力，公民对警察服务的评价更多是基于社会治安工作的满意度和新闻媒体报道影响来进行的。[36]张真理（2014）认为，当前城市社会治安服务的评价指标体系，主要以警察工作为评价对象，而影响社会治安服务的相关因素，未纳入社会治安服务评价指标体系。[37]廖志恒（2006）认为，必须统一综合测评城市社会治安服务状况的基本指标、统一确定城市社会治安服务效度评价的方式方法、统一公众安全感在治安服务评价中的权重值，才能够建立起科学的、有效的、可信的城市社会治安评价制度和指标体系，才能体现公众安全感的社会治安评价价值。[38]

（五）城市社会治安服务存在问题研究

改革开放40年来，通过治安法规建设、治安服务机构改革、治安服务体系完善、治安技术创新等，我国城市社会治安服务取得了长足发展。尤其是党的十八大以来，我国城市社会治安服务的内容更加精细化，形成了以社区治安服务为基本点，更加注重针对性，更加强调教育和防范相结合的城市社会治安服务新战略，城市社会治安服务进入相对成熟的发展时期。[39]但相较于经济社会发展水平，我国城市社会治安服务仍存在立法保障机制相对滞后[40]，供给结构尚未优化[41]，城市间发展不均衡，财政分配不够合理和现代信息技术运用不充分[42]等问题。比如，王建新（2015）认为，转型时期城市社会治安建设还存在着立法支撑不足、法律定位模糊、执法权威不够、法律监督薄弱等诸多问题。[43]袁春瑛（2016）认为，治安服务存在较多表面的、缺乏理性的无序参与，公众参与机制仍待完善。[44]李朝伟（2018）认为，职能发挥不充分、主体欠多元和体制机制不健全是影响城市治安服务的三大问题，构建群防群治的多元化治安管理格局和培育和谐的城市社会治安文化成为必然要求。[45]李贵清（2018）认为转型期的社会大环境导致城市间社会治安服务发展的不平衡，提出完善治安服务供给机制和财政转移支付制度，缩小城市间社会治安服务财政投入上的差距。[46]孙静、周芮（2018）认为，公安机关在推进“信息化”和“数字化”的治安应用方面取得了一定的成效，但由于数据化手段在实践中的应用还处于初始阶段，还存在各层级间的数据整合困难，相关数据收集平台标准规范不一、数据化应用未能实行全过程管理和数据文化和数据治理意识不强等问题。[47]高冠东、刘新凯（2018）认为，数据总量大、数据敏感性强、数据分析方法准确性不高、数据获取困难和技术岗位人才的缺乏是当前我国大数据应用到城市社会治安领域面临的一个严峻问题。[48]

三、总结与讨论

回顾改革开放以来国内学者关于城市社会治安服务的相关研究，可以发现主要沿着三条路径展开：一是基于治安学传统的历史研究。以中国古代以及近现代城市社会治安制度史、城市社会治安思想史、城市社会治安文化以及城市社会治安重大事件为主要研究内容；二是基于交易成本理论的分析研究。运用交易成本理论的分析方法，深入剖析城市社会治安服务中的信息成本、议价成本、决策成本与监督成本，探讨城市社会治安服务有效供给中的有限理性、不确定性与复杂性；三是基于社会资本理论的相关研究。利用社会资本理论的相关原理，对城市社会治安服务中政府、社会、组织、个人间的社会网络、规范、信任、行动的共识等进行分析，关注社会治安服务中各方行动者所在的社会网络整体的结构性特征及网络间的互动、制约对主体治安资源获取能力的影响。

总体而言，国内学者对城市社会治安服务进行了较为深入、全面的探讨，产生了较为丰富的理论成果，但研究仍存在着不足之处：

第一，现有的研究对城市社会治安服务中的政府主体关注较多，对于非政府的企业、社会组织、公民个人等相关主体的关注较少；强调发挥政府、市场、社会等多元主体的作用，但对三者博弈的研究较为薄弱，尤其是对非政府主体在城市社会治安服务中的能力和作用认识不足，导致城市社会治安服务供给中的政府垄断以及竞争性缺乏的状况未能有效改变。为此，加强对城市社会治安服务中非政府主体的研究，深入探究各方主体竞争与合作并存的关系，应是以后努力的方向。因此，应基于共建共治共享的内在逻辑，在明确各方主体责任及优势的基础上，加强对城市社会治安服务的政府供给、市场供给与社会供给的无缝对接与协作互动的研究，以实现城市社会治安服务供需均衡的制度安排。同时，从主体协调、决策互动、资源整合、边界衔接、过程协同、绩效评价等方面着手，建构城市社会治安服务的有效供给机制。

第二，现有对城市社会治安服务的评价多为简单的公平性测评和满意度调查，较少采用数据建模的方式进行深入分析。因此，未来的研究应注重采用现代数学方法对城市社会治安服务的数据资料进行加工处理，建立反映有关变量之间规律性联系的各类预测模型，并用数学模型计算出城市社会治安服务满意度指数，并对其进行动态监测与评估，为及时、准确开展城市社会治安服务提供有效支持。同时，应结合城市社会治安服务的自身特征（多层次、多样化、高投入、广覆盖、合作供给），建构城市社会治安服务有效供给理论模型，并以此为基础，围绕“供需均衡”这一要求，提出城市社会治安服务有效供给的衡量标准。

第三，现有的研究中，经济学、社会学、法学和公共管理学等学科的理论和方法均有运用，但从总体上看，各学科之间缺乏互相交融，研究成果的单一学科特性较为明显，因此，未来的研究要致力于实现不同学科理论、方法的交汇融通，推进研究的深入发展。同时，应将城市社会治安服务视为一个复杂的系统工程，从多学科的视角进行系统目标分析、系统要素分析、系统环境分析、系统资源分析和系统管理分析，以准确地诊断问题，深刻地揭示问题起因，并提出解决方案以满足城市社会治安服务可持续发展的要求。