“互联网+”背景下社区居家养老服务主体多元协同探讨

张 中 强

(商丘师范学院 法学院，河南 商丘476000)

一、问题的提出

伴随着我国城市化和工业化进程的加快，家庭结构日趋小型化、核心化，加之人口流动的日益普遍化，进一步加剧了传统家庭养老的困境。与之相对，我国的老年人口规模却不断加大，养老需求日趋多元，单靠传统的机构养老和家庭养老已经远远满足不了老年人极具个性化、复杂化和多元化的养老需求。

社区居家养老服务，主要是指老年人以家庭为基础，依靠社区养老配套设施，以养老支持系统为平台，通过整合社会资源来满足老年人的养老生活需求。该模式强调将社会力量融入社区并与家庭相结合，通过政府、企业、社会组织、社区和家庭等多元供给主体的服务，使老年人在熟悉的环境中满足多样化、个性化的养老需求，最终达致老年人安享晚年的目的。它打破了依靠单一主体进行服务供给的现状，促进了养老服务供给主体的多元化发展，相对于家庭养老和机构养老，社区居家养老符合养老服务社会化的大趋势，提供的养老服务内容更广泛，包容力更强，已经成为我国重要的养老服务形式。

二、社区居家养老服务研究现状

目前，学界对社区居家养老服务的探讨主要集中在政府与社会组织的职能定位以及厘清二者关系层面[1]，对于多元主体间的社会协同问题虽有着墨却探讨不足，而这恰恰是社区居家养老服务发展的关键所在，它影响着我国社区居家养老服务供给效率与质量的提升。

近年来，伴随着“互联网+”信息技术的快速发展，从技术层面为养老服务事业的发展带来了机遇。学者们因此也进行了一系列的探讨。张泉、邢占军从广义与狭义两个层面，对“互联网+养老”的内涵进行了阐释，认为政府、企业、社会组织等主体通过“互联网+养老”，可以实现养老资源的优化配置与合理利用，满足老年人养老服务需求，促进多元主体合作参与养老服务体系[2]。童星认为，“互联网+社区居家养老服务”可以发挥互联网集成和优化作用，促进社会各方面资源进入社区居家养老服务[3]。潘峰、宋峰认为，“互联网+社区养老”的运用，可以妥善解决社区养老发展中面临的服务资源难整合、服务供需不匹配、服务效率低等问题[4]。同春芬、汪连杰阐释了“互联网+”思维在居家养老服务中应用的价值：彰显了人本的养老理念，可以实现养老服务的转型与优化，预示着养老服务的发展方向[5]。

目前，学者的研究大多集中在对“互联网+”在养老方面的内涵、应用价值、优势和发展前景等方面的分析和探讨上，虽然有助于我们对此问题的了解，但对于如何在居家养老服务领域推进“互联网+”行动，促进各服务主体之间的社会协同，从而为居家老人在“互联网+”背景下的新需求提供高效优质服务，缺乏深入研究和探讨。

三、社区居家养老服务中存在的问题

社区居家养老服务应强调政府、市场、非营利组织、社区等多元服务供给主体的多元参与及协作发展。在实践中，尽管已经取得了一些有益的尝试和成功的经验，但仍存在着大量的问题，尤其是在养老服务的多元供给主体方面。

(一)各主体权责模糊，功能定位不清

第一，政府的错位与缺位。政府在社区居家养老服务多元协同供给中占据主导地位，是居家养老服务多元供给的主体，它理应承担社区居家养老服务的制度规划与规则建构职能。尽管政府也出台了一系列的相关政策和法规，内容涵盖制度顶层设计、融资、用地、人才培养、社会力量参与等各方面，但这种政府的强力推动，短期内虽有效果，但长远来看，却容易引起政府财政投入不足、平台经营商的过度依赖、社会参与度的降低及运行不可持续等问题。而在政府应该履行的规范和监督方面，却缺位明显，现存的规范监督文件指导性有余，实践性不强。

第二，服务提供方参与性不强。首先，在市场方面，可以细分为平台运营商和服务提供企业。就前者而言，原因在于作为委托方的地方政府多倾向于培育域内的企业作为承接者，并提供财政补贴和相关服务支持，造成企业依赖性强，服务瞄准政府偏好，缺乏对老人需求回应。就后者来讲，源于养老服务产业是一个福利性、公益性和微利性的领域。养老服务投资大，成本回收期长，营利困难，存在着较大的市场投资风险，限制了市场参与。加之市场各参与主体各自为政，缺乏协调与配合，难以优势互补，使得运营成本居高不下，营利困难，进一步限制了市场参与的积极性。其次，社会组织存在参与障碍。一是非营利组织自身发育不足。受限于政府及社会支持力度，非营利组织发展缓慢，数量少；机构管理，人员素养、专业服务质量等良莠不齐，无法有效满足养老需求。二是存在服务参与障碍。现有的社区居家养老服务主要依靠政府的主导和推动，更多依赖原有的社区资源，主动组织和寻求社会力量支持的动机不足，巨大的社会力量及资源不能被很好地组织、激发和利用，资源整合力度不强。无形中提高了非营利组织参与服务的难度。最后，社区缺乏服务资源整合能力。受传统体制和历史因素的影响，社区所提供服务的能力堪忧，主要表现在：社区对于老年人所需要的养老配套公共设施，如老年人服务中心、活动中心及日常照料中心等，受限于政府的单方供给，数量偏少且作用有限；在资源的优化整合上，社区与非营利组织、志愿者团体，企业等链接较少，既无法及时有效地向各服务主体提供和反馈老年人的需求信息，又无法向老年人及其家庭及时反馈市场供给信息，更无从谈起对各服务供给主体的监督与约束了，从而呈现碎片化和随机化的特征，难以构建养老服务支持系统平台。

第三，需求方多元需求难以有效满足。在现有的社区养老实践中，主要服务人群仍以“高龄”“三无”等政府购买服务的特殊老人为主，有偿购买平台养老服务的老年人受限于自己的消费传统、消费能力而数量较少。再加上平台提供的服务多是家政服务类和问候服务类为主，远远满足不了老人的多元需求，难以形成对平台服务的有效依赖。

(二)各主体间沟通不畅，缺乏合作平台

社区居家养老需要多元化的服务，在明晰各责任主体权责和功能的基础上，并不必然产生和谐的服务供给关系，它需要健全和完善的沟通与协作机制，但在这方面却存在着一定的困难。学界虽然已经对多元供给主体之间协调合作的重要性达成共识，也基于政府的权威地位以及其在公共服务上负有的责任，承认政府在各主体协作中居于主导地位，甚至在政府与其他主体关系的整合上，进行了一定的实践探索，并总结出了三种合作模式：政府主办、层级联动模式，政府主导、非营利组织参与服务提供模式，政府购买服务、市场化运作模式等[6]，但对各主体间如何协作，通过何种方式协作却鲜有讨论。这就容易导致各主体间各自为政，缺乏交流与合作，致使多元需求与多元供给之间衔接不畅，既造成了服务缺位又易助长资源浪费。

(三)缺乏监督评估机制，约束与激励性不强

在社区居家养老服务模式中，由于涉及主体多元化，对各主体责任履行情况的监督不足容易造成责任转嫁与缺失。一方面，政府在顶层设计上尚不完善，监管机制不健全，在具体执行上各部门又条块分割，缺乏协作，无法充分履行和实施自己监督角色，无法充分实现对各服务主体的约束与激励作用。另一方面，其他各服务主体各自为战，对外缺乏统一的行业规范、行业资质认定与服务标准，对内则内部监督机制不足，缺乏有效的激励与评估机制，监督流于形式，忽视了服务品质，使各主体在服务中出现的偏差与失误难以及时的纠正，老年人在享受服务的过程中自身权益得不到应有的保障，影响其满意度。

四、完善社区居家养老服务的建议

(一)明晰各主体功能定位

1.政府方。社区居家养老服务作为一种准公共产品，具有社会保障的性质，政府作为公权力的行使者与公共资源的所有者，在政策、资金、管理等方面有着不可推卸的责任。首先，政府应在做好顶层设计的基础上，明确各服务主体的责任及参与程序，进一步建立健全和完善各项配套政策。同时注重政策的系统性、协调性及可操作性，从而为社区居家养老服务提供制度化依据。在具体执行上，要加强政府各部门之间的协调与配合，必要时可考虑加强各级老龄委的职责。其次，要加大资金投入力度，可以通过税收、水电费等的减免，对特殊养老群体的服务补贴以及对社区服务中心和专职服务人员的补贴等多种形式，明确政府的具体优惠补贴，既体现服务的公益性，又满足市场需求，从而调和市场的营利性与部分服务公益性的矛盾。其三，要积极转变政府职能，切实履行好监管职责。在明晰各方责任、建立健全监管机制的基础上，加强对社区居家养老服务制度和政策的执行力度、执行情况监督，确保制度、政策执行到位，真正落实到实处；落实好出资人义务，加强对各类财政投入使用的监管力度，提高资金使用效率；重视对各服务供给主体的监管，包括其服务准入条件、服务标准、服务质量等方面。

2.服务提供方。(1)市场。社区居家养老服务的发展，应充分尊重和落实市场在资源配置中的主体作用。首先，应做好市场培育，协调好市场的营利性与养老服务公益性的冲突，将非公益性的养老服务完全交由市场来满足；对于公益性的服务倡导积极采用准市场机制，如政府购买服务、公建民营、民办公助等来解决。其次，采取多种措施，积极鼓励各类市场主体参与养老服务，加大养老基础设施投入力度，降低企业投资风险；加大税收减免、水电补贴、房租补贴力度，并着力推进落实。其三，尊重市场规律，通过市场竞争、创新示范等手段积极鼓励各市场主体积极开发适合老年人需求的各类服务项目，提升服务技能，扩展服务手段和服务内容。同时，要加强内部管理与外部协调，形成优势互补与协作共赢的局面，降低运营成本，提升服务质量，真正满足老年人多元化、个性化的需求。(2)社会组织。社会力量在社区居家养老服务中具有巨大的发展空间。在社会治理创新背景下，社会组织更是被政府寄希望于成为养老服务的重要主体。真正让社会组织充分发挥作用，还需做好以下工作：一是着力培育和发展社会组织，如降低注册门槛，加大政府购买服务力度、提高服务补贴、税收减免等多种形式促进社会组织的培育和发展；二是社会组织要积极投身养老服务，增强独立性和自主性，依靠自身的灵活性，充分嫁接或链接资源，提供更加多样化的服务，弥补政府失灵或市场失灵弊端，满足老年人的特殊化、个性化需求。(3)社区。在居家养老服务中，社区作为服务供给的枢纽、指挥协调中心，发挥着至关重要的作用。社区应充分利用现有条件为其他服务供给主体的积极参与提供支持，创造条件。一是多渠道筹集资金与资源，提升社区内养老服务的硬件设施和人力水平，建立健全各种养老服务配套基础设施等。二是以社区为依托，充分发挥“互联网+”的技术优势，构建服务系统平台，将各类社会资源，如政府、企业、各类NGO组织、志愿者组织、家庭甚至其他爱心人士等链接起来，沟通服务供给与需求信息。同时，根据各方的实际需要不断调整和优化服务内容与方案，做到资源的整合与配置优化。

3.服务需求方。针对受传统消费观念制约，老年人对互联网养老服务新模式不了解不信任问题，一方面政府和社区要加大宣传力度，引导和鼓励老人树立合理的社会化养老消费理念；另一方面也要鼓励老人子女和家人在孝敬老人方面适当消费，培育家庭成员形成“互联网+社区养老”服务消费新模式。对于老年人消费能力不足问题，建议政府优化财政补贴结构，采用“补贴服务提供方”和“补贴服务需求方”相结合的模式，适当放宽老年人补贴范围，加大补贴力度。此外，鼓励相关服务提供方认真进行市场调研，真正了解老人多元需求，使服务更精准，更接地气。

(二)构建多元参与的智慧协作平台

社区居家养老服务平台以最大化满足老年人多样化、个性化需求为目标，借助互联网、大数据、移动通信、物联网等技术，将政府、社区、市场、社会、家庭等多元主体无缝对接，彼此耦合，构建起各主体间相互协作，多元协同的关系。

政府通过对养老服务各方面建构标准，通过政策、税收等措施吸引互联网公司、大数据企业等建构以社区为依托的养老服务平台。一端链接养老服务需求方，即老年人及其家庭，另一端链接以社区为依托的服务供给方，如社区卫生服务中心、医院，社区养老机构、企业、NGO服务组织、志愿者等与老人养老需求息息相关的各类服务主体。其形式类似于天猫、京东商城等购物平台。需求方作为消费者，在平台上寻找供给方满足自身服务需求，并对其服务质量进行评价。具体而言，老年人及其家属作为需求方，通过智能手机、电脑等智能终端设备，在平台上发布需求或寻找供给信息，购买养老服务，并在服务完成后对服务质量进行评价。以社区为依托的服务供给主体犹如入驻商家，通过电脑等智能终端设备，在平台上凸显自己的服务内容和特色，并及时获取需求方的需求信息，通过为需求方提供各种高性价比的线上或线下服务来获取收益。同时接受消费者的反馈信息，改进服务质量，扩展服务内容。平台运营商为平台运转提供技术支持，通过入驻商家的服务提成，维持平台运转获取收益，同时依据商城运营规则，通过消费者的服务评价，对入驻商家进行监督和管理。而政府则对需求方、运营方和服务供给方等发挥监管责任。(详见图1)

图1 多元参与的智慧协作平台图

需要说明的是，上述各方主要通过市场规律进行服务的提供与满足。而养老服务本身也具有公益性的特性，市场的逐利性与公益性如何调适呢？本文认为，针对运营方，政府可通过财政、税收、补贴等形式，吸引相关互联网企业建构社区养老服务平台，在平台建立运营走上正轨后，运营方可通过供给方的服务提成来获取收益，从而支持平台正常运转。对于社区为主体的供给方，包括各类服务企业、NGO组织、志愿者等可分类管理，服务企业按市场原则提供服务，NGO组织提供准市场化服务(政府补贴需求方，由需求方向NGO组织按市场规律购买服务)，志愿者或个人提供互助服务；对于需求方，针对不同养老群体，政府提供各类服务补贴、代金券等形式通过平台，依据市场规律购买服务。如此，既体现了政府在养老方面的公益性，又保证了服务质量和效率。

(三)建构和完善监督约束与激励机制

一要完善顶层设计，健全和完善监督评估制度，加强政府对各主体责任的监督评估力度，切实履行监管责任。二要构建统一完善的服务质量评估机制，统一规范服务内容、服务标准、服务形式、服务技术手段等。同时结合政府领导小组评估与专业的第三方评估，规范评估流程、评估标准，并将考核结果与相关责任主体的绩效、利益或荣誉挂钩，形成激励约束机制，以防止各主体或子系统为追求本身利益最大化而牺牲整体利益。除此之外，还要利用“互联网+技术”，通过信息公开、开通服务评价机制，设立群众论坛，开发相应APP等手段，构建各主体间相互监督的机制和平台，形成全方位、立体式的监督结构。