“十四五”规划的里程碑意义和重大趋势

□ 郭占恒

中国特色社会主义经过长期的实践探索，找到了长期目标、中期目标和短期目标，与长期规划、中期规划和年度规划相匹配的规律性特点，并逐步建立健全了规划体系和成功编制实施了十三个五年规划，卓有成效地推进了中国特色社会主义建设和改革开放进程。

五年规划属于宏观性、全局性、综合性、引领性的中长期规划，既是年度规划和专项规划的依据，又是实现长远目标和长期规划的基础和阶梯，具有十分重要的地位和作用。今明两年是研究编制第十四个五年规划的关键时期，如何把“十四五”规划研究编制好，有两个大的问题需要认识和把握。

“十四五”规划面临新时代、新阶段，新矛盾、新问题，新机遇、新挑战，新目标、新任务等一系列新情况，具有新的时代特征和继往开来的里程碑意义。“十四五”发展将面临八个方面的重大趋势，其机遇与挑战、矛盾与问题、破解与出路也主要隐匿在这八大趋势之中

高度认识“十四五”规划的里程碑意义

“十四五”规划虽说是以往五年规划的延续，具有常规性，但又面临新时代、新阶段，新矛盾、新问题，新机遇、新挑战，新目标、新任务等一系列新情况，具有新的时代特征和继往开来的里程碑意义。这个里程碑意义主要体现在“四个第一”。

第一，在历史方位上，是迈进新时代的第一个五年规划。党的十九大判断：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代的主要标志有两个：一是我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；二是主要任务是中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。如何满足人民日益增长的“美好生活需要”，如何使中华民族“强起来”，“十四五”规划应作出方向性、战略性的安排。

第二，在指导思想上，是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的第一个五年规划。党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，并写入新修订的党章和宪法，成为我们党和国家的重要指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想，是对十八大以来我们党的理论创新成果的最新概括和表述，系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义等重大问题，是我们做好各项事业的根本遵循。“十四五”规划必将以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，并对“14个坚持”和“12个强国”（制造强国、科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、海洋强国、贸易强国、文化强国、体育强国、教育强国、人才强国）等作出具体安排。

第三，在奋斗目标上，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。按照党的十九大确定的“两个一百年”奋斗目标的时间表和路线图：2020年全面建成小康社会，实现第一个一百年的奋斗目标，接着开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。第二个百年奋斗目标经历两个阶段：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这样，“十四五”规划将成为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，其奋斗目标必将体现这“两个一百年”奋斗目标历史交汇和承上启下的特点，既要巩固提升全面建成小康社会成果，又要为实现第二个一百年第一阶段的奋斗目标即基本实现社会主义现代化开好局、起好步，打下坚实的基础。尤其是，2018年中国人均GDP约为9768美元，达到世界银行划分的上中等收入经济体水平，“十四五”末，即使按照6%左右的增长，中国人均GDP也会进入世界银行划分的高收入经济体12000多美元的门槛，跨过“中等收入陷阱”，从中等收入经济体晋级为高收入经济体，其带来的深刻影响和变化也需要有所预判。

第四，在世界格局上，是正处于百年未有之大变局的第一个五年规划。2018年6月，习近平同志在中央外事工作会议上明确提出，当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。习近平同志这一重大论断，站位高远，内涵丰富，思想深刻。近年来，国际形势风云突变，地区冲突不断升级，黑天鹅、灰犀牛事件迭出，贸易保护主义、单边主义、民粹主义等逆全球化暗流涌动，世界经济重心、世界政治格局、全球化进程、科技与产业、全球治理、世界秩序等面临前所未有大变革。面对“世界处于百年未有之大变局”，机遇和挑战的内涵都发生了深刻变化，成为“十四五”规划的最大国际背景，也是可以确定的最大不确定性因素，需要深入研判，审慎把控。

总体上看，研究编制“十四五”规划历史节点特殊，任务十分艰巨，意义十分重大，必须深入调研，群策群力，精心谋定。

准确把握“十四五”规划的重大趋势

事物的发展都是有轨迹有规律的。无论国际形势如何风云变幻，无论中国面临的问题多么复杂，实际上都是有轨迹可查，有规律可循，当然也是有办法可解的。初步研究，“十四五”发展将面临八个方面的重大趋势，其机遇与挑战、矛盾与问题、破解与出路，也主要隐匿在这八大趋势之中。

第一，工业化进入后期，进入全新的人工智能制造时期。工业化是一个国家和地区发展的必经阶段，没有工业化就没有现代化，强大的工业化是强国的基础。中国经过新中国成立以来70年特别是改革开放40年的工业化发展，现已成为世界第一大工业国，跨过了工业化初期和中期阶段，但工业化大而不强，卡脖子的地方还很多，实现制造强国的任务十分艰巨。尤其是当前以人工智能技术为标志的第四次工业革命已经到来，其深度和广度将超过以往的前三次工业革命(即以蒸汽技术为标志的第一次工业革命、以电力技术为标志的第二次工业革命、以信息技术为标志的第三次工业革命)。由此，“十四五”进入的工业化后期，可能不再是钱纳里描绘的工业化六个阶段的常规演进，而是进入一个全新的工业化时代，即进入人工智能制造时代，“智能大脑”决定制造流程，大量的无人工厂、无人车间、无人物流、无人售卖将成为常态，并对产业结构、社会就业、仓储物流、用户体验，以及产业链、价值链等产生革命性影响。还应注意，随着中国由“制造大国”进入“消费大国”，进口需求激增，“十四五”进出口结构可能会出现进口大于出口的历史性拐点，成为世界第一进口大国，这对全球贸易结构和国内经济发展动能也会带来革命性影响。

第二，城市化进入后期，进入城市有机更新和城乡人口双向流动的时期。改革开放以来，中国城市化经过超常规发展，到2018年常住人口城镇化率为59.58%，按照城市化发展规律，城市化率达到70%左右时就会稳定下来，并出现城市人口流向农村的逆城市化现象，目前距这一节点还有10个百分点。由此说，“十四五”期间，城市化进程放缓和出现逆城市化将是大概率。今后城市化要解决的问题：一是进一步打开城门，放宽城市准入门槛，使常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率（去年分别是59.58%和43.37%，两者相差16.21个点）趋向一致。二是加快城市有机更新，包括“腾笼换鸟”，拆违扩绿，完善公共设施等，使城市让生活更美好。三是打开乡门，允许城市人口到农村购房、租地、创业、居住，也就是鼓励城市的人才、资金、技术、项目等向农村流动，唯此乡村才不会老去，乡村才能振兴。四是规划引导好跨省域的城市群、都市圈、城市带的合理布局和有序发展，完善城市功能，提高辐射能力。五是高度关注地区发展业已形成的“东快西慢、南强北弱”现象，防止地区发展陷入强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”陷阱。

第三，市场化进入深度改革期，进入基于法律和规则的制度完善期。改革开放以来，中国的快速发展得益于市场化改革，得益于从单一计划经济体制，到计划经济为主市场调节为辅，再到让市场在资源配置中发挥基础性调节作用，又到让市场在资源配置中起决定作用的递进，得益于政府和市场这两只手的交替作用和政府的强势主导。当前，随着前期改革红利的减弱，改革进入了全面深化改革的攻坚期，进入了啃硬骨头的时期。就经济体制而言，营造公平、公正、公开、透明的营商环境，包括登记物权、税收税制、投资者保护、知识产权保护、消费者权益保护、跨国贸易、治安环境等的统一规范，立法保障，成为当务之急。“十四五”期间，推进市场化改革尤其是供给侧结构性改革，必须在土地、资金、技术等要素市场化和完善产权制度上破题，构建有利于激发经济主体活力的新型税费制度，约束地方政府基于文件、政策、纪要、批示等的干预市场、行政垄断和打压微观主体的行为，使民企、国企、外企基于法律和规则进行平等竞争。

第四，国际化进入分化期，进入全球治理体系的大变革时期。中国是二战后国际秩序的构建者。改革开放以来，中国实行改革与开放结伴而行，积极恢复和加入世界经济组织，大力吸引外资，扩大贸易出口，放开人才流动，促进国际经济大循环，快速提升了国际化水平和国际竞争力，对经济全球化做出了重要贡献。然而，随着全球化必然带来的差异化发展，随着中国崛起、亚洲崛起和欧美相对式微，世界经济发展进入了再平衡时期。尤其是2007年美国爆发金融危机和2011年发生“911”事件后，美国由国际秩序的维护者转向国际秩序的破坏者，实行美国第一和单边主义，接连挑起以反恐为名义的中东战争、颜色革命、极限施压、美俄新冷战、中美贸易战、“退群”等，使世界进入二战以来最为动荡的时期，国际上出现了质疑甚至反对全球化的声音和行为。由此，历史把中国作为大国担当推到了前面。“十四五”发展的国际视野，应以“构建人类命运共同体”为指导，以“一带一路”建设为引领，以“共商共建共享”为原则，以“亚投行”等为载体，加强中美沟通，密切同中亚、中欧、中非等地区合作，坚定做国际秩序的维护者、多边主义的践行者和全球治理体系变革的推动者。

第五，信息化进入新一轮革命期，进入以5G为主要标志的新技术突破期。信息化自上世纪60年代提出，经过近60年的发展，目前已进入了以5G为主要标志的新技术突破期。专家认为，5G不是前4G的简单升级，而是一次科技革命，是由信息技术到人工智能技术的革命。5G的关键是万物互联和无延迟，使无人驾驶、远程医疗、智慧城市、智慧家居、精准控制等得以实现，将极大改变生产方式和生活方式，事关国家命运和安全。去年以来，美国不断打压华为、中兴等中国企业，动用一切手段阻挠其他国家使用华为5G设备，特朗普总统还宣称：“5G竞赛已经开始，美国必须赢。”这充分表明，5G是大国博弈的焦点，其战略地位远超出我们的想象。目前，中国在5G上有优势但无绝对优势，保持技术成熟和时间领先至关重要。可以预期，“十四五”中国将建成全覆盖无死角的5G基站网络，形成全球最大的应用市场。故而要抓紧谋划：一是支持华为等企业在全球布局。二是运用5G提升工业制造水平和农业、服务业发展水平。三是运用5G提升城市和农村服务管理水平。四是制定相应的法规，维护5G安全。同时，还要在高端芯片以及生物、海洋、空天、新能源、新材料等新技术上取得突破性进展，改变受制于人的状况。

第六，人口老龄化进入凸显期，进入应对老龄化和鼓励生二胎的交汇期。人口问题历来是影响经济社会中长期发展的大问题。中国自1971年开始全面计划生育到2015年全面放开二胎，44年来大约少生4亿人，在减轻人口规模过大压力的同时，也带来人口老龄化提前的问题。2018年，中国60岁以上人口达到近2.5亿人，占总人口的17.9%，其中65岁以上占11.9%，进入了老龄化社会。更值得注意的是，2018年中国人口出生率为10.94‰，这是自1952年66年来的最低值。2015年二胎政策全面放开后，新生人口并没有迎来回弹，而是继续呈下降趋势，2016年出生人口1786万、2017年出生人口1723万人、2018年出生人口只有1523万，减少了200多万人。而这直接导致15到59岁的劳动力年龄人口绝对数量逐年减少和各大城市由人才大战转为人口大战。由此，“十四五”应把人口问题摆到重要位置，加强人口再平衡的规划：一是高度重视人口老龄化带来的问题，制定对失独老人特别关爱的政策，大力发展保障性的银发经济。二是制定完善鼓励生二胎的政策，尤其对生二胎妇女的就业、升职和子女养育成本要有明确的激励措施。三是研究允许生三胎的政策，着眼于民族复兴大计，形成生育自主、鼓励二胎、允许三胎的政策体系。

第七，生态化建设进入关键期，进入生态环境保护修复与破坏恶化的胶着期。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，针对我国长期粗放型发展带来的环境污染、水土流失、草原退化、沙漠扩大、水源枯竭等问题，提出新发展理念，修订实施最严的《环境保护法》，实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，开展环保督察，查处典型案件等，掀起了前所未有的环保风暴，从总体上遏制住了生态环境恶化的势头。但是，生态环境形势依然严峻，尚未出现趋势性好转，加上生态问题积重难返、背后利益盘根错节、经济下行压力加大等，稍有放松就会前功尽弃。因此，“十四五”规划必须坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，把生态环境保护挺在前面、贯穿“五位一体”发展的各个方面和全过程，无论是长江经济带、粤港澳大湾区、京津冀协同发展、长三角一体化，还是推进欠发达地区发展、乡村振兴，以及各类开发区、新区、试验区建设等，都要念紧生态环境保护这个紧箍咒，以生态环境保护倒逼高质量发展，走出一条绿色、生态、可持续的发展道路，力争“十四五”生态环境出现趋势性好转，为建成现代化的美丽中国打下坚实基础。

第八，社会治理现代化进入全面推进期，进入法治国家、法治政府、法治社会一体建设和确保国家安全的新时期。一手抓发展，“发展是硬道理”；一手抓稳定，“稳定压倒一切”，这是改革开放以来中国创造发展奇迹的两大法宝。进入新时代，发展和稳定都面临新的形势，面临既要创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，又要树立国家总体安全观，建设更高水平平安中国的任务。在这一进程中，全面依法治国，加快社会治理法治化进程，提高社会治理法治化水平至关重要。“十四五”规划应按照法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，在党和国家机构改革的基础上，进一步“精兵简政”“简政放权”，进一步明确政府和市场的边界，进一步推进服务型政府建设，进一步提高行政效率，从根本上解决政府越位、缺位和错位的问题。同时，加快构建集政治、经济、金融、文化、社会、生态、军事、科技、信息、国土、资源、核安全等于一体的国家安全体系和法治体系，建设基于法治化的高水平的平安中国。