开发区土地集约利用评价研究进展与展望

郭敏

摘要：在梳理国内文献基础上，对土地集约利用的概念进行了溯源与辨析，系统地概括了国内学者对开发区土地集约利用评价指标体系建立、指标权重、理想值确定及综合评价的主要思路与方法，对评价工作的实证研究进行了总结。最后，指出了现有研究存在的问题，并探讨了开发区土地节约集约利用评价未来发展趋势。

关键词：开发区;土地集约利用;指标体系;评价方法

中图分类号：F293.2         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）01-0005-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.001           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research Progress and Prospect of Land Intensive Utilization Evaluation

in Development Zone

GUO Min1，2

（1.Bowen College of Management，Guilin University of Technology，Guilin 541004，Guangxi，China;

2.Ecological Economy Research Institute，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Abstract： The concept of land intensive utilization based on the review of domestic literature was analyzed. Then how to establish evaluation index system of the domestic scholars on land intensive utilization of the development zone were generalized，including the main ideas and methods of index weight，the ideal value determination and comprehensive evaluation，and empirical study of the evaluation researches were summarized. Finally，the existing problems of these researches was proposed that the future development trend of land conservation and intensive utilization evaluation in development zone was discussed.

Key words： development zone; land intensive utilization; index system; evaluation method

開发区自1984年首次创建，现已成为地区经济发展的重要空间载体，在促进区域发展、产业升级、科技创新方面发挥了重要作用。土地开发利用程度是开发区存在和发展的基础[1]，然而，由于缺乏适当的产业规划和政策导向，在土地利用过程中不同程度地存在着功能定位不清、结构趋同、土地浪费与低效利用等弊端。对开发区进行土地集约利用评价，可为解决开发区土地利用问题提供科学依据，对提升开发区土地集约利用的管理、决策水平有重要意义。国家也十分重视开发区土地集约利用评价工作，国土资源部于2008年制定发布了《开发区土地集约利用评价规程（试行）》（下文简称《规程》），提出了国家级和省级开发区土地集约利用评价适用的评价指标体系、评价方法等，并分别在2009、2014年对《规程》进行了修订。

2000年至今，国内学者对开发区土地集约利用评价的评价目标、评价指标的选择、评价方法进行了大量研究工作，并取得了丰富成果，本研究通过对已有研究进行梳理，提炼总结出评价的现状、问题及发展方向，以期为中国开发区土地集约利用评价提供借鉴。

1  土地集约利用溯源与辨析

土地集约利用并没有统一的概念，其理论观点最早来自李嘉图（David Ricardo）等古典政治经济学家在地租理论中对农业土地利用的研究，是指一定面积的土地上通过投入更多的生产资料、劳动和使用各种技术与管理方法，实现最大的产出的生产方式。著名土地经济学家理查得·T·伊利等[2]认为土地集约利用是对现在已利用的土地投入合理劳动、资本和技术，充分挖掘土地潜力，以获得土地最高报酬的行为。以毕宝德[3]为代表的国内学者从西方早期农业土地集约利用的概念出发，认为土地集约利用是增加在土地上的投入，以获得更多产出的土地开发经营方式。目前土地集约利用的概念仍在发展中，可持续、社会、生态等理念不断纳入其中。与土地集约利用概念相对应，开发区土地集约利用的内涵也未能达成一致，吕俊仪[4]认为开发区土地集约利用不在于寻求最高的土地利用强度，而是要寻求最优集约度，实现开发区经济效益、社会效益和环境效益协调统一。由于内涵界定不同，开发区土地集约利用评价指标体系的构建也各有侧重。

土地集约利用应区别于土地合理利用及土地可持续利用。合理利用涉及的内容和范围比集约利用更为广泛，其目标的实现涉及到规划管理、经济手段、政策法规等综合措施，而土地集约利用最重要的还是经济手段和管理措施。土地资源的可持续利用来自于可持续发展的概念，兼顾现在和未来，强调资源、环境和经济的协调关系，集约利用虽也涉及到三方面关系，但更注重于生产效率与经济效果，两者侧重点不同[5]。

2  指标体系的构建

2.1  构建目的与原则

指标体系构建在評价过程中处于核心地位，其系统反映了评价所要达到的目的功能。不同的评价指标体系会产生不同的评价结果。国内学者主要从“投入—产出”[6]、“经济—社会—生态”[7，8]、“集约—高效—协调”[9，10]等角度构建了开发区土地集约利用的指标体系，侧重点各有不同，反映出开发区土地集约利用是动态的、相对的概念。

国土部颁布的《规程（2014）》[11]中对评价范围进行了新的界定，引入“发展方向区”的概念，并按照开发区内工矿仓储用地、住宅用地占已建成城镇建设用地的比例情况，将开发区划分为工业主导和产城融合两种类型，每种类型分别按主区、发展方向区构建评价指标，虽两者具体指标有所区别，但子目标都分为土地利用状况、用地效益和管理绩效3个层次，体现出按“投入—产出”评价的思想，缺少对社会、生态环境等方面的考量。

从指标选取的具体原则来看，《规程（2014）》中规定原则为：政策导向性原则、综合性原则、因地制宜原则、工作体系原则。学者们普遍认为该原则不够全面，并提出了自己的观点，出现频率较高的有：科学性原则、现实性原则、可操作性原则、可比性原则、综合性原则、动态性原则、前瞻性原则、客观性原则，特别是综合性原则、可操作性原则被看成是主要原则。

2.2  主要评估指标

选择具体指标时，有部分学者是直接采用国土资源部《规程》中的指标对自己的研究对象进行评价，但大部分学者是以《规程》为基础，根据自己评价目标，对其进行修正。翟文侠等[6]将地价因素、协调发展、环境状况纳入指标范围;谷家川等[12]在指标体系中增加了可持续发展目标;赵小风等[13]在评价中去掉管理绩效子目标，增添了资源消耗子目标，强调社会生态效益;江立武等[14]将科技用地、环境治理纳入评价范围;刘向东等[15]将经济投入、智力投入等因素纳入评价，在土地利用效果中增加了社会、生态效益2个子目标;张清军等[16]、王惠贞等[17]在管理绩效中增加了土地供应市场化程度。

但也有学者进行了创新，余中元[18]从社会生态系统视角进行了研究，认为开发区是多个子系统和内部变量构成的复杂社会生态系统，将开发区土地集约利用驱动因素归纳为压力因素、管理因素、发展因素、文化因素4类，并以此为基础开发了具体指标。张宪涛等[19]结合新常态经济特征，构建了新常态下开发区土地集约利用评价体系，分别使用该体系和国土部《规程（2014）》中的评价体系，对成都经济技术开发区土地利用集约度进行了评价，认为改进后的新常态评价指标体系更能全面反映情况。王向东等[20]认为目前的评价指标都属于“土地集约利用静态评价”，结果具有很强的初始依赖性，提出了“土地集约化利用评价”指标体系，用土地生产率的变化来评判土地集约利用程度，如容积率提高率、建筑密度提高率等。

本研究对《规程（2014）》及收集的有关开发区土地集约利用评价的国内代表性文献所采用的评估指标进行梳理和统计，形成指标体系汇总表（表1），目的是将学者们所使用的主要指标汇总，以较为全面地反映出指标设计现状，但应明白庞大的指标体系会对评估结果产生不利影响，指标雷同可能性增加，很难体现评估目标。如何从大量的指标中成功选择或设计出既能满足评价目标，又具有可操作性、数据易得性的指标是研究者面临的一个难题。

3  评估技术与方法

3.1  指标权重的确定

权重是表示各指标变量对于上一层次等级的相对重要程度的信息，其确定有主观赋权法和客观赋权法两大类。特尔斐法、层次分析法（AHP）或两者相结合确定指标权重，是使用最早且最常用的主观赋权法，但此类方法在一定程度需要根据各个指标主观重视程度赋权，存在主观性强、有时会偏离客观实际的缺陷。为增加客观性，研究者会邀请相关领域专家通过打分等方法来计算出权重，黄建洲等[21]、谢正观等[22]等在文章中较为详细地介绍了专家的人数、职业等情况及评价进行的过程，但更多文献只使用了“采用专家打分法”等类似语言一语带过，专家信息、打分过程都不清楚，大大削弱了此类方法的可靠性。

客观赋权法依据原始数据，运用数学方法求得权重，避免了人为的主观判断，主要有因子分析法、熵值法和均方差法等，并以熵值法居多[23，24]，但因熵值法无法对极端值进行处理，学者们进行了一系列改进，如层次修正法、函数变换修正法、功效系数修正法和标准化修正法等。除了熵值法外，有文献也使用了因子分析、BP神经网络、模糊层次分析等方法，赵小风等[13]采用实码加速遗传算法与层次分析法集成获得了精确度较高的权重结果。客观赋权法的缺陷在于需要大量样本数据支持，在计算过程中可能会导致信息丢失，使评价结果与实际情况不符。

3.2  指标标准化处理

由于指标数据的单位和量纲不同，为了使数据间具有可比性，需要对数据进行标准化处理，处理方法不同会影响研究结果。文献中使用频率较高的标准化处理方法有极差标准化、百分比标准化、标准差标准化，很多学者选择同时使用几种方法[21]。此外，还有模糊数学法、幂函数和对数函数转换法、分级给分法等标准化方法，但使用频率比较低。

3.3  指标理想值的确定

理想值是开发区土地集约利用程度评价的标准，其水平高低直接影响土地集约利用评价结果。根据国土部的《规程（2014）》，理想值确定方法包括目标值法、先进经验逼近法、发展趋势估计法及专家咨询法。具体运用中，由于理想值是由各开发区自主确定，导致标准缺乏，操作主观性强，甚至有的开发区为获得政策支持，随意更改理想值，同时由于不同开发区之间由于理想值不统一，导致结果无法用于横向比较。为避免上述情况，谢正观等[22]同时采用以上方法中的2种以上确定理想值;潘润秋等[25]采用“基准值*修正系数法”为每一等别的开发区设置一套统一的理想值;何芳等[26]运用数据包络分析（DEA）方法构建了指标理想值一次性求取模型确定理想值;还有部分学者通过与研究对象经济发展水平、城市规模相近的其他城市经济开发区及全国平均值比对确定理想值[8]。

3.4  指标综合与评判

如何构建综合评价函数对评价的结果也有很大的影响，传统的方法通过综合指数法、回归分析法、主成分分析法、聚类分析法、因子分析法来计算综合评价值，并对求出的评价值进行排序或分级。随着计算机技术和数学模型的应用及研究的深入，评价方法和手段逐渐丰富，模糊综合评价方法、数据包络分析法[26，27]、物元分析法[28]等得到广泛使用，同时唐旭等[29]、林坚等[30]利用计算机与GIS等技术研制了土地集约利用的信息系统，实现测算过程自动化和成果表达的可视化。以上方法各有优缺点，并无绝对好坏，本研究通过表2对其中几种代表性方法进行了总结，以期对研究者有所启发。

4  综合评估实证研究

现有的文献绝大部分是直接使用国土部《规程》的指标或利用自己开发的指标对某一个具体开发区整体进行土地集约利用评价，发现其存在的问题，并提出相关建议，为开发区土地管理政策实施、土地利用总体规划提供依据[15，16，22，23，28，31]。也有部分学者跳出此框架，对开发区土地集约利用进行了更深入的分析，得到一些富有启发意义的结论。

1）开发区土地集约利用区域差异。王成新等[40]通过对山东省东省省级以上开发区土地集约利用进行横向对比发现，开发区土地集约利用呈现出较为明显的区域差异但与区域经济发展水平并没有表现出显著的相关性。贾琨等[41]选择了山东省5个有代表性的开发区进一步研究发现，开发区主区的得分普遍较高，发展方向区的得分则相对较低，在中小空间尺度下，集约度与区域经济发展间存在正向关系，随着空间尺度的增大，正向关系会递减。

2）同一开发区内部土地集约利用水平的差异。杨建锋等[42]对土地集约利用进行了更微观的研究，注意到开发区内部分不同工业企业、工业企业不同行业之间土地集约利用程度的区别，并以洛阳高新技术产业开发园区为对象进行了实证研究，发现不同工业企业之间土地集约利用水平的差异较大;行业间容积率、建筑系数、投资强度、投入产出比差异明显。

3）不同性质的开发区土地集约利用水平的差异。张丽萍等[43]运用协调度模型对甘肃省36个开发区土地集约利用评价进行定量分析，发现工业园区、经济开发区和高新技术产业园区土地集约利用协调度存在差异，高新技术产业园区协调度高，而特色工业园区、经济开发区协调度则较低。

5  结论与政策建议

现有的开发区土地集约利用评价从土地集约利用的内涵、评价目标出发，构建评价指标体系，在对指标进行无量纲化处理、赋权基础上采用定量模型进行评价，研究取得了丰富的成果，但目前发表的文献仍存在一些明显的问题和不足，需要进一步深入分析和梳理。

1）指标选取上较多考虑个人偏好、指标易得性，缺乏对具体指标有效性的考察，会导致很多重要信息无法体现，影响评价结果的准确性，且评价指标主要集中在经济效益、管理效益方面，社会、生态方面的评价仅有个别学者提出。随着经济发展，影响土地集约利用的因素会发生改变，如生态环境因素对土地集约利用水平的影响程度越来越显著，因此评价指标应随着客观条件的变化而不断发展。

2）从时间尺度上来看，现有文献绝大部分采用单年份截面数据进行评价，偏重静态时点测度，忽视动态变化分析，对土地集约利用的演变过程或发展趋势研究不够;今后应注重对开发区土地集约利用的长期性、综合性研究，为土地利用的过程管理提供依据。

3）文献中使用了各种评价方法，但各有优缺点，试图建立能够对所有土地都适用的单一模型解决所有评价问题是不现实的;对同一个评价对象，采用不同的方法可能会得到不同的结论。已有的文献大多是使用单一的方法进行评价，难免会出现偏颇。今后应更多考虑将模式识别与统计学、神经网络、人工智能等先进的理论结合，考虑一次采用多方法进行评价。

4）研究深度不够，大多数研究是对单个开发区土地集約利用的研究，较少涉及到土地集约利用所涉及的一系列具体问题;横向对比研究较少，忽视开发区的区位差异、等级差异、类型差异、功能差异、行业差异等各种微观差异分析。今后研究应加大微观调研数据的收集，细化研究对象，争取评估结果可进行纵横比较，评价结论可推广。

总之，开发区土地集约利用评价不仅是技术性工作，随着外界环境的变化，评价的内涵、评价标准、技术也应有所调整，以适应发展的需要。

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