京津冀污染防治与低碳发展

2018年11月12 —14日，受不利气象条件、局地污染积累及周边区域污染传输共同影响，京津冀及周边地区出现严重雾霾天气。2018年11月24日，北京市空气重污染应急指挥部办公室发布空气重污染黄色预警，黄色预警措施于当日12时启动实施。针对京津冀严重污染等难题，习近平总书记早已提出，要实现京津冀协同发展，大力推进低碳发展。2017年2月23—24日，习近平总书记再次视察北京，强调对大气污染等突出问题，要综合施策。2018年5月18—19日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。”京津冀是污染高发区域和防控的重要阵地，如何在保持经济稳定发展、压产限产不搞“一刀切”基础上真正打好污染防治攻坚战，是当前京津冀三地迫切需要解决的难题。打好京津冀污染防治攻坚战关键是以产业调整为突破口，加快构建低碳发展机制，从污染源头上动真格的。

产业不合理、调整不彻底是污染久治不愈的“硬骨头”

随着我国工业化、城市化进程提速，经济粗放增长、能源快速消耗、雾霾天气频现等问题严重影响了人民群众的生存与生活空间，引发人民群众的强烈不满，加强污染防治与低碳发展是人民群众的新期待。当前，我国污染治理方式大多仍保留在治标不治本的初级阶段，陷入常态性治理难成效、应急性手段难长久的困境。京津冀地区在我国经济社会发展中具有重要的战略地位，但存在严重的大气污染问题，大气环境复合型污染已经超越局部性污染，主要污染物排放量远远超过区域生态承载力。产业结构不合理、调整不彻底、高碳发展是京津冀地区污染久治不愈的“硬骨头”。

高污染产业多、排放强度大，导致蓝天白云难以持续。2017年，北京市三次产业结构为0.4∶19.0∶80.6，天津市三次产业结构为1.2∶40.8∶58.0，河北省三次产业结构为9.8∶48.4∶41.8。河北省仍以第二产业为主导，以钢铁、水泥、火电、玻璃等为代表的高污染产业多，排放强度大，邯郸、邢台、保定、唐山等是全国污染重灾区。2016年3月14日，全国338个地级及以上城市中，京津冀区域内PM2.5、PM10平均浓度分别为63微克/立方米、131微克/立方米，北京、石家庄和衡水3个城市空气质量为中度污染。京津冀及周边地区SO[2]排放强度是全国平均的3.6倍，NOx和烟粉尘排放分别是全国平均的4倍和6倍。从京津冀主要污染物排放来看，二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘等指标中河北省最高。总结APEC蓝、阅兵蓝等多次污染防治经验看，严控燃煤电厂锅炉、停产限产高污染企业等系列措施是非常有效的。2018年3、4月份，京津冀地区在采暖季结束和机动车并无明显增减情况下，因周边地区错峰企业恢复生产迅速导致雾霾现象频发，充分说明产业结构不合理、高碳发展是污染久治不愈的核心问题，是雾霾频现的罪魁祸首。不从源头上加强产业调整和污染治理，仅靠临时的停产限产等行政手段，难以打好污染防治攻坚战。

燃煤量大面广、能源转型滞后，导致污染排放难以根治。京津冀及周边地区聚集大量的高耗能产业，柴油货车、非道路机械使用频度高，直接影响环境空气质量。京津冀豫晋鲁6省市占全国面积7.2%，却消耗全国33%的煤炭，排放强度是全国平均水平的4倍左右。根据国家统计局公布数据显示，2016年京津冀三地煤炭消费量分别为847.62万吨、4230.16万吨、28105.65万吨，分别占全国煤炭消费总量0.31%、1.56%、10.40%，其中河北省占大头。燃煤替代和传统能源转型严重滞后，导致污染强度居高不下、持续不断，污染防治任务艰巨。

产业调整不彻底、跨域传输未遏制，导致污染防控难以协同。近年来，京津冀及周边地区产业调整取得一定成效，但高污染产业还占一定比重，产业调整力度和效果与污染防治目标依然存在较大差距。污染的跨域流动性会导致特定区域的污染物排放传输到周边地区。京津冀大气污染传输通道可分为太行山脉/西南走向（安阳、邯郸、邢台、石家庄、保定等）、东南走向（天津、廊坊等）、正南（济南、淄博、滨州、沧州等）和东部（唐山等）方向。这些区域多为钢铁、火电、焦化等高耗能产业，污染物排放强度大，对北京形成“污染围城”态势。有研究指出，北京全年PM2.5来源中，区域传输贡献为28%—36%。但根据实际观察，在某些重度雾霾期间，污染物排放的区域传输贡献度将达到60%—80%以上。

构建低碳发展机制是打好污染防治攻坚战的关键抓手

习近平总书记指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。打好京津冀污染防治攻坚战，要以产业调整为突破口，以构建低碳发展机制为关键抓手，以源头防治倒逼产业转型，培育创新能力强、科技含量高、污染排放低的低碳产业体系，加快构建绿水青山、无烟无污、高质量发展的美丽京津冀。

加强产业转型升级，构建低碳化技术创新机制。产业调整和污染防治面临着吃饭、就业等社会问题。关停一些污染产业，必须有更好的產业跟进和就业补充，减少经济下滑、增加失业等风险。加快产业转型升级，发展无污染、高科技的绿色低碳产业就是必然选择。要以低碳技术创新推动产业转型，根据能耗水平与污染强度采取差别化调控措施。如对污染产业的产能、规模及其就业岗位进行分阶段压减，实现减量调整；对无改造空间的污染产业实行外迁转移或永久关停；对有改造潜力的产业采用绿色低碳技术、循环经济模式实现转型升级，以技术创新强化超低排放、烟气脱硝、VOCs治理，推进产业向高端环节延伸，实现经济不滑坡、失业不扩大、污染不反弹、生态不恶化等多赢效果。京津冀及周边地区对压产限产不再搞“一刀切”，但应加快出台差别化的产业调整方案，制定产业调整三年行动计划，确定每年调整规模及路线图。特别是河北要力争三次产业比重从2017年的41.8%，在3—5年内提升到50%—60%，甚至更高。以低碳技术创新和应用为重点，发展新能源、智能制造、节能环保等低碳产业，增加绿色就业，扩大低碳消费，加快低碳化发展。

重视绿色能源开发利用，构建无烟化空间治理机制。《“十三五”生态环境保护规划》提出，加快推进生态环境领域国家治理体系现代化，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。构建空间治理体系是维护国家生态安全、加强生态环境精细化管理的必然要求，通过空间优化布局、空间节能减排，助推污染防治与低碳发展。破解首都北京特大城市病，加快疏解非首都功能，要从空间上对京津冀地区进行资源优化配置与科学治理。推进京津冀协同发展，必须疏解非首都功能，实现空间资源的均衡布局，缓解中心城区环境压力。要从能源消费结构转型上减少大气污染物的排放，关键要减少燃煤排放，加快能源消费结构转型，坚持统筹生产、生活、生态空间管理，加强无烟化的空间治理。加快京津冀及周邊地区更大范围的煤改电、气改电步伐，推进电能替代和新型能源开发。发挥京津冀地区光照时间长、风能潜力大等优势，开发利用好河北张家口、承德，内蒙古及其他区域的风电、光电、地热能、生物质能等绿色低碳能源；加快智能电网建设，提升清洁能源接纳能力和输电效率，提高可再生能源比重。京津冀及周边地区要利用光伏+扶贫项目契机，整合闲置空地、建筑屋顶、农村荒地等空间，推广分布式光伏发电，发展新能源汽车和轨道交通，减少对煤炭石油消费的依赖。

推广中关村辐射带动模式，构建生态化协同发展机制。发挥中关村在节能减排、绿色环保、清洁能源等领域的技术优势，帮助京津冀欠发达地区，特别是高污染区加快产业调整与绿色转型，实现生态化协同发展。创新京津冀协同发展体制机制，推广中关村“一区多园”的辐射带动模式，构建飞地经济或园区代管机制，落实跨区域的“四四二”或“五五”财税分成制度。围绕全国科技创新中心功能定位，营造科技研发在北京、创新成果在津冀转化和落地的空间格局，实现三地产业合理分工与功能互补，避免同质化竞争。

从污染源头上强化长效监督，构建精准化治污防控机制。发挥好京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的防控与协调功能，将污染防治与产业调整工作紧密结合，利用互联网+和大数据技术构建全民参与、智能化、全天候的污染源监控网络，强化源头预防、过程监管、后果惩处等全周期防控。针对不同污染情况进行精准治理，北京大气污染物主要来源是机动车尾气排放，应提高排放标准和用车成本，加快淘汰传统燃油车，实现绿色转型。天津和河北主要是工业污染，应加强燃煤控制、能源调整以及对重化工产业转型升级。从生态文明政绩考核、合同能源管理、环境污染第三方治理等维度精准施策，在生态修复、节能减排、设施建设等领域建立共享共治平台，推进精准化污染防控。

破解发展不平衡与污染并存难题，构建均等化服务供给机制。环境污染在很大程度上与发展不平衡不充分问题紧密关联。加强公共服务均等化供给，吸引高端创新资源进入，助推污染防治与协调发展相统一。在生态涵养区，根据谁污染谁付费原则，利用污染税、碳交易等经济手段，提高企业排污成本，构建污染区域与生态涵养区之间的市场化生态补偿机制，打好生态牌、文化牌。发展森林康养、特色林果、绿色金融、民俗旅游等特色产业，实现生态兴区、绿色富民。在农村等欠发达地区，将精准扶贫与污染防治紧密结合，加强农村散乱污企业疏解和环境整治的同时，帮扶农村加快产业转型与绿色发展。加快交通、教育、医疗等资源供给，利用首都丰富的人才、技术等资源和广阔的消费市场，发展有机农业、生态旅游、休闲养老等惠民产业，培育智慧、文创、冰雪等各类特色小镇。通过空间优化布局和产业转型升级，将北京丰富的人力、科技、信息等资源转化为新动能，加快构建城乡产业兴旺、人民获得感强、城乡融合发展、生态环境优美的新时代首都圈。

（本文是北京市社会科学基金重点项目“世界级城市群视域下京津冀产业结构调整、污染防治与生态协同发展研究“〈项目编号：18JDGLA027〉阶段性成果）

（作者：陆小成，北京市社会科学院市情调查研究中心，研究员，博士生导师）

责任编辑 / 宋明晏