新时代服务型政府的内涵诠释

仓基武 王凡荣

“服务型政府”是国内提出的施政理念，国外与之概念相近的是起源于20世纪80年代的美国“政府再造”和“政府重塑”。我国自2004年提出“建设服务型政府”的要求以来，各级政府的改革力度不断加大，改革措施不断推陈出新。尤其是党的十九大“转变政府职能，建设人民满意的服务型政府”任务的提出，让服务型政府建设的目标更清晰，更具靶向性，也开启了政府施政改革的新篇章。十九大报告明确了我国发展新的历史方位和社会主要矛盾，新时代下的“人民满意”已然聚焦于“满足人民美好生活需要”。习总书记也强调，要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活。这为我国新时代服务型政府的建设指明了方向。

一、新时代服务型政府建设必须坚持“中国语境”

党的领导和中国特色社会主义是长期的“中国语境”。十九大报告明确提出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。坚持党的领导是中国革命和社会主义建设实践能够获得成功的历史经验和根本保证。相对于西方的多党制，共产党领导下的中国政治具有连续性和稳定性，在仰望星空做规划的同时，也能够长期脚踏实地地去落实。虽然在21世纪初我国才正式提出“服务型政府”概念，但事实上服务型政府的实践探索是伴随着改革开放深入推进的，已经走过了40年的风雨历程。纵观我国服务型政府的发展历程，基本可以划分为三个阶段：第一阶段，从1978年十一届三中全会邓小平同志批评政府管理官僚主义，要求重新界定政府职能开始，到党的十三大提出政企分开，对企业实行间接管理结束，这一阶段是服务型政府建设的起步阶段；第二阶段，从党的十四大要求实行政府职能转变，匹配社会主义市场经济体制改革开始，到党的十六大提出完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能结束，这一阶段是服务型政府建设的快速发展阶段；第三阶段，从党的十六届六中全会提出强化政府社会管理和公共服务职能开始，到党的十八大、十九大要求建设人民满意的服务型政府结束，这一阶段是服务型政府建设的高质发展阶段。我国服务型政府建设从无到有，从有到优，离不开中国共产党的正确领导。坚持党的领导是新时代服务型政府建设的根本保障，这也是中国特色社会主义的本质特征和最大优势。

十九大报告也指出，世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。党领导下的中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，拥有强大的生命力和先进性，必须一以贯之地坚持这一“中国政治制度模式”。而中国特色社会主义已经进入新时代，在此历史起点上，党和国家的事業发展已经取得全方位和开放性的成就，也产生深层次和根本性的历史变革。

二、新时代服务型政府建设必须遵循“人民满意”

新时代下，我国服务型政府建设成就斐然，意义深远，基于以往的实践经验，新时代的政府建设理念愈发凸显“人民满意”。新时代服务型政府建设，根源在于“依靠谁”和

“服务谁”。西方“政府再造”和

“政府重塑”虽然在某种程度上也回答了这一时代之问，但它仅仅代表和体现了特定阶层的利益，更多的是不断划分管理边界和提高所谓的管理效率，从而导致广大人民的根本利益无法得到保障，社会公平度低，其政府管理是冰冷的、非人性的。因此，马克思指出，它使阶级对立简单化了，整个社会日益分裂为两大对立的阵营，分裂成为两大直接对立的阶级：资产阶级和无产阶级，矛盾终将不可调和，无产阶级成为“资本主义的掘墓人”。而中国共产党的性质和宗旨决定了新时代服务型政府建设必须“依靠人民”和“服务人民”，政府服务是温暖的、人本的。当前我国经济社会发展进入特定历史时期，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。政府服务必须围绕关乎人民切身利益的民生保障、生态环境、经济发展和社会治理等方面不断推进，实现平衡充分发展和人民共享成果。

事实上，新时代服务型政府将中国共产党的服务宗旨融合到政府治理中，将“人民本位”和“社会本位”视为政府服务最基本的价值遵循，这是中国特有的治理模式。

“人民”是政府服务的判断主体，

“人民满意”是政府服务的判断标准。以人民为中心体现了中国共产党人的初心和使命。习总书记指出，人民立场是马克思主义政党的根本政治立场，人民是历史进步的真正动力，群众是真正的英雄，人民利益是我们党一切工作的根本出发点和落脚点。虽然新时代服务型政府建设具备长期稳健的实践基础，但因为超越以往的改革力度、影响层面和系统风险，面临着前所未有的困难和挑战。因此必须全面坚持以人民为中心，体民情、解民急、满民需、得民心、汇民智、聚民力，才能抓住服务型政府建设的本质，才能让人民群众拥有更多的获得感。

三、新时代服务型政府建设必须凸显“良性竞合”

新时代服务型政府建设应该是政府与市场、政府与社会良性竞合的结果，主要体现在三个方面：

一是有机结合政府和市场。从本质来说，市场经济存在固有顽疾——市场失灵。1874年，法国经济学家瓦尔拉斯基于完全竞争市场和充分信息的理论假设创立了一般均衡理论，被誉为经济学的最高成就。完全竞争的一般均衡假设成为后期新古典经济学等流派研究经济行为的基础。但是，完全竞争市场只是一种理想假设状态，由于市场失灵的存在，市场机制完全优化配置资源和决定产品（服务）价格的行为在现实中不可能持续存在，完全依靠市场自发调节难以达到资源配置效率的帕累托最优状态，必然会产生“搭便车”“公地

悲剧”“柠檬市场”等问题。因此政府治理作用被凸显出来。党的十八届三中全会将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用，进一步厘清了政府和市场的关系，把握了政府干预市场经济的尺度。习总书记进一步指出，既要“有效的市场”，也

要“有为的政府”。就是要有机结合政府和市场，实现政府有为和市场有效。新时代服务型政府将为民服务理念和意识贯穿市场经济管理，市场经济的主体地位让位于企业，政府变成“制度保障者”“市场引导者”和“经济救生员”，具备公共物品、负外部性和易垄断属性的领域应该加强政府服务。

二是极大程度降低交易成本。交易成本是新制度经济学的经典理论，由美国经济学家科斯于1937年提出，是达成一笔交易所要花费的全部成本，包括间接的时间成本（机会

成本）和直接的货币成本。事实上，交易成本是人类社会生产生活中不可分割的一部分。无论是机构改革的深化，还是“互联网+政务服务”的实施，新时代服务型政府建设的重要改革点就是要极大程度降低交易成本。以企业为例，波特钻石理论表明，基于区域竞争优势，企业应该在一国之中慎选地点从事各项活动与设立总部。企业从落户开始前就会考虑政府服务的质量和水平，新时代政府需要通过服务供给的深度改革减少非市场化的交易成本和沟通费用，以此增强竞争力和吸引力。十八大以来，新一届中央政府深入推进制度供给侧结构性改革，把“放管服”改革作为政府职能转变的“先手棋”和“当头

炮”。上海“店小二”和“一网通办”、浙江“最多跑一次”、天津

“一枚印章管审批”以及江苏“不见面审批”等创新实践有效激发了企业和市场活力，降低了交易费用，提升了满意度，取得了瞩目成效。

三是协同打造公共治理新格局。在借鉴新公共管理理论和新公共服务理论的基础上，英国社会学家罗茨在20世纪末发展了新公共治理理论，强调治理主体多元化和相互依赖互动性。十九大报告也提出要打造共建共治共享的社会治理格局。新时代服务型政府是治理型政府，需要满足多元增长的公共需求，解决繁杂的公共问题，稍有不慎极易产生“信任危机”和社会问题。在政府自身做好职能优化和行政资源配置的同时，必须协同市场和社会，因为他们既是实质服务对象，是美好生活需要的提出者，也是互补服务主体，是公共治理新格局的参与者。无论是滕尼斯提出的社区，还是黑格尔提出的社会，其实都应该是政府主导下的混合治理模式，体现的是一种共同体精神，这种共同体最明显的特征就是其氛围是充满温度又相互体恤的，是能够彰显参与各方主人翁精神的，更是能够有效回应经济社会发展各方需求的。

四、新时代服务型政府建设必须强化“法治思维”

从2010年国务院《關于加强法治政府建设的意见》中首次提出

“法治思维”，到十八大实现“法治思维”和“法治方式”的有机统一，再到十九大增强政治领导本领，坚持包括法治思维在内的五项思维，法治思维已经成为新时代政府谋划工作和处理问题的基础，成为衡量新时代政府治理法治化和现代化的标准。作为以合法性为出发点，追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式，法治思维与新时代服务型政府建设两者之间具有天然的同构关系。服务型政府首先是法治政府，法治政府治理的重点又是基于法治思维，运用法律手段保障合法的权利和限制政府权力的无限扩张。

古希腊亚里士多德的法治观包括“良法”和“普遍服从”两重意义，其中“良法”是前提，“普遍服从”是结果。但他只研究了显性的

“物化”状态，未认识到隐性的思维方式，因此存在明显的局限性。在全面依法治国的当下，基于实际制定

“良法”，明确法定职责必须为、法无授权不可为，但要想实现社会

“普遍服从”，新时代的政府必须坚持法治思维，将法治思维完全融入政府治理中，带头践行法律规范，依法行政。习总书记也在多种场合要求领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。当前社会治理、经济发展等领域的体制机制创新，如“权力清单”和“责任清单”等的设置，无一不是在遵循法治的思维和方式下进行的。法治思维贯穿政府治理始终，行政决策更加程序化，行政执法更加规范化，权力运行更加透明化。新时代下，内外环境更加复杂，如何保障政府“有形之手”有担当、不违规，领导干部作为“关键少数”必须做到政治清明、主动作为，只有这样才能从根本上保障社会的公平正义和人民的根本利益，才能引导社会群体、民众积极参与服务型政府建设。

五、结语

作为一种理性治理模式，新时代服务型政府的建设来源于经济社会发展的倒逼，更是政府主动作为、自我革命的必然选择。它不是对过去实践经验的“照抄照搬”，也不是割裂式的“另起炉灶”，而是基于已有基础并立足新方位和新矛盾的重大理论探索和实践创新，是对世情、国情、民情的突出特点的深刻把握，是对传统政府管理方式的自我扬弃。作为一项复杂的系统工程，新时代服务型政府建设不可能一蹴而就。这种创新性、艰巨性和长期性要求我们必须深刻把握其内涵，以此为基础充分了解民需，瞄准重点，以“绣花”般的耐心和“磨针”般的毅力持之以恒、久久为功地深入推进。

基金项目：上海市党校行政学院系统2017年度立项课题“街镇枢纽型社会组织运作的问题研究”；上海市党校行政学院系统2018年度立项课题“科技转化生态模式构建视角下宝山传统工业区转型对策研究”

（作者单位：中共上海市宝山区委党校）

（责任编辑 矫海霞）