社会照护给付：英国经验与中国选择

石琤

摘要：社会照护制度是应对人口老龄化的必然选择，在社会照护体系中，给付是联结筹资与照护服务的纽带，从而是照护体系的核心要素和关键环节。英国作为全世界第一个福利国家，形成了由中央普惠制照护津贴和地方审查制照护给付共同构成的照护给付体系。借鉴英国的基本经验，中国的长期照护制度应当以地方政府为责任主体，在筹资模式上以保险为主、辅之以照护津贴，逐步实现适度普惠。在给付方式上，应当以服务供给为主，政府逐步实现从直接提供服务向购买服务的转型，并确保服务质量，并将家庭成员纳入支付的范围，支持家庭发挥基础性作用。

关键词：社会照护;给付;英国经验;中国选择

中图分类号：F1 文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2019）02-0143-10

一、引言

随着老龄化程度的加深，日益增长的社会照护①需求引起世界各国的广泛重视。从社会保障体系的角度来看，社会照护既需要解决筹资问题，又需要解决服务问题，因此是从社会保险向社会福利服务过渡的中间形态;从经济社会影响来看，它既是应对家庭保障功能弱化、个体失能风险增强的社会政策，又有利于刺激养老服务产业的发展，从而具有推动经济发展和经济增长方式转型的功能。目前，我国正在试点长期护理保险制度，也在大力推动养老服务产业的发展，而社会照护的给付则是联结长期护理保险筹资与养老服务供给的重要纽带。

完善中国的长期照护制度，既需要立足于中国国情，也需要借鉴发达国家的既有经验，避免重走弯路。英国是全世界最早建成的福利国家，从比较福利体制的角度看，相比于社会保险型国家，以英国为代表的福利国家，既需要解决筹资的问题，又需要解决服务给付的问题，从而在社会照护制度建设方面更具有借鉴意义。2014年，英国照护法案正式颁布（Care Act 2014），首次通过立法明确了照护需要者及其家庭照护者的法定权利，要求各地方政府依据福利原则（wellbeing principle）为照护需要者及其家庭照护者提供照护支持和服务。2018年1月，英国原卫生部正式更名为卫生与社会照护部，社会照护被视为当前英国最为重要的社会政策议题之一。英国的社会照护服务体系经过了半个多世纪的发展与完善，从而值得认真研究和借鉴。

本文将首先从总体上介绍英国的社会照护给付体系，包括中央政府提供的普惠式照护津贴、地方政府提供的审查式照护服务以及照护服务的给付方式。随后，将在分析英国社会照护给付制度特征和基本经验的基础上，围绕社会照护给付的基本议题，对中国社会照护服务给付的制度设计提出相关政策建议。

二、英国社会照护给付体系的基本内容

（一）中央政府的普惠式照护津贴

由英国中央政府提供的普惠式照护津贴有两种形式，其一是支付给有照护需要的老年人的护理津贴（attendance allowance）;其二是支付给提供照护服务的家庭成员的照护服务者津贴（carer allowance）。

支付给有照护需要老年人的護理津贴是一项普惠性、低水平的现金支持制度。其获取资格仅与照护需要的程度有关，与个人的经济状况无关。65岁以上且有身体或精神照护需要的老年人均有资格获得老年人护理津贴。津贴标准根据照护需要程度分为每周57.3镑或85.6镑两个档次①。截止2017年5月，领取护理津贴的老年人有160万人，其中35%为男性，65%为女性。②

照护服务者津贴是另一种形式的护理津贴，其支付对象是提供照护的家庭成员，从而是对家庭内部支持的一种社会认可。根据相关规定，如果每周的照护时间超过35小时并且每周缴税和缴纳养老保险费后的收入不超过120镑③，家庭照护者通常可以申请获得每周64.6镑的补贴。因补偿水平有限，因此不能真正起到弥补收入的作用，其主要目的是对家庭照护者表示感谢，体现社会对于家庭照护的认可。

（二）地方政府的审查式照护服务

2014年出台的照护法案明确了地方政府应承担为照护需要者提供服务的责任。同时有义务确保所有的照护需要人能够获取充分的信息和建议以做出最优的照护安排。与此同时，地方政府还应确保有一定数量的、能够提供高质量服务的照护机构。

不同于普惠性的照护津贴制度，由地方政府提供的社会照护服务支持基于审查原则和属地原则。老年人需要向居住地的地方政府提出申请，通过需求评估和资产审查后获得服务资格以及相应的照护预算之后，由个人选择照护预算给付的形式，最终得到相应的照护服务。

需求评估是获得照护服务的第一步。需求评估的维度包括三个方面：是否存在身体或心理上的损害或疾病、可以自理的程度以及照护需要是否影响到个人福祉。需求评估必须由专业的社会工作者、照护经理或经过培训的评估人进行操作。需要特别说明的一点是，根据最新的照护法案，是否有家庭照护并非是需求评估的内容，其政策含义是，社会照护服务并非是对家庭照护的替代，而是对家庭照护的支持或补充。

申请照护服务资格的第二步是资产审查，只有通过资产审查，才能获得照护预算。在英格兰地区，资产和储蓄合计在23，250英镑（不包括现住所和养老金）以下的照护需要者可以获得社会照护预算资格。如果选择机构照护，那么房产的现值也会被考虑在内。根据威斯敏斯特地区委员会提供的自我评估表，要求描述的资产情况包括：含银行信息的所有银行卡储蓄情况，股票和基金等金融理财，养老金和其他福利津贴等收入的构成明细，以及支出明细等。

对于满足照护资格的照护需要者，可以获得的社会照护支持额度与其经济水平有关，地方政府根据差额补贴原则进行给付。根据英国广播公司2015年的调查①，400万65岁以上有照护需要的老年人中只有85万满足照护预算资格，其中37万人选择居家照护，24万人选择机构照护，其他人获得了包括日间照料、上门送餐服务以及家庭的适老化改造及辅具支持。如果将自费服务考虑在内，共有85万人选择居家照护，45万人选择机构照护。除此之外，有150万人依靠来自家庭成员和亲友的照护，其余的则处于照护需求无法得到满足的状态。表1反映了英国社会照护服务体系的总体结构。

（三）照护预算的给付方式

如前所述，与传统的社会保险不同，照护制度的核心是购买服务，因此其给付方式是照护制度的关键要素。针对满足前述两项资格的申请者，社会工作者将根据其需求评估结果制定照护方案，并根据其所在地区的照护服务价格制定照护预算（personal budge），再基于照护需要者的经济水平及其获得家庭照护的情况，对照护需要者的照护预算提供部分或全部的差额补贴。

照护预算的给付有两种主要方式，照护需要者具有选择权①。第一种，以服务形式给付（managed personal budge），由地方政府或第三方机构为其安排相应的服务供应商;第二种，以现金形式给付（direct payment），由本人或其家人自行选择服务。

在服务给付的方式下，地方政府为通过审查的照护需要者，在其居住的区域内提供服务安排。服务安排必須基于个人意愿和照护需要，但是，地方政府会遴选服务供应商（care provider），照护需要者必须在与地方政府签订开放式合同（open contract）的服务供应商中进行选择。同时，英国设置有专门的照护质量委员会（Care Quality Commission）来监督服务提供商的服务质量。照护需要者选择服务给付的好处是，可以享受政府采购合同带来的低廉价格，并且省去了自行对比服务机构质量的过程。但这种给付形式被诟病缺少一定的灵活性，影响个人的自由权。

在现金给付的方式下，地方政府会将照护预算补贴金额直接打入照护需要者或其家属的银行账户，由个人或其家属根据照护需求和偏好自行购买服务，但是支出的内容必须与照护有关，明确记录在照护方案内，并且接受地方政府的审查和监督。

照护需要者可以自行选择从社会组织或私人机构购买服务，或选择购买辅具、进行住房适老化改造等其他能够满足照护需要的服务。照护需要者不仅可以自行选择服务内容和服务提供者，甚至还可以选择更加适合自己的服务场所，例如选择健身房或咖啡馆来替代传统的日间服务中心。只要支出的目的是为了满足照护需要，对于通过何种途径以及在哪里实现都可以自行决定。在实践中，部分选择现金支付的照护需要者是出于在家雇佣护工的需要。特别强调的是，照护预算可以支付给护工或提供照护的、非共同居住的亲属，但是不能支付给共同居住的家庭成员，即使其提供了照护服务。[3]

实际上，照护需要者也可以同时选择服务和现金两种给付形式，称为部分现金给付。通过对比不难看出，两种给付形式的本质都是提供照护服务，区别在于由谁来直接购买（支付）服务。

三、社会照护给付体系建设的基本议题和中国选择

以上从照护服务给付的视角出发，对英国社会照护体系做了总体的介绍。英国的社会照护制度经历了半个多世纪的改革与发展，不断适应经济社会的变化趋势，也集中反映出了社会照护体系建设所涉及的基本议题。

中国是目前全世界老年人口最多的国家，正在经历前所未有的快速老龄化， 2017年社会服务发展统计公报显示，2017年末65岁及以上老年人1.58亿，占全国总人口11.4%。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，2015年，全国城乡失能、半失能老年人口占老年人口总量的18.3%，总量约为4063万。国家卫健委发布的《中国家庭发展报告2016》指出，我国家庭规模日益小型化，平均规模为不足3人。家庭传统功能弱化，社会支持不足，因此加快建设社会化的养老照护服务体系迫在眉睫，而英国的经验值得借鉴。下面，就从六个方面讨论社会照护给付体系建设的基本议题、英国的经验和中国的政策选择。

（一）给付对象：普惠还是审查

在包括照护服务的社会政策构建中，遵循普惠还是审查的原则是制度定位与制度设计首先要考虑的问题。如果采取普惠原则，则照护即被视为一种绝对的公民权利，有照护需要的人都应该被公共的照护制度所满足;如果采取审查原则，则照护就被视为一种有条件的公民权利，即只有满足一定条件的照护需要者才应该成为社会照护制度的对象。不同给付原则的背后是不同的社会政策理念和传统，而实际原则的选择则往往取决于经济发展水平和该项社会问题的严重程度。

根据上文的介绍不难发现，英国的社会照护服务是一个中央政府基于普惠原则、地方政府基于审查原则所共同构成的混合型给付体系。从结构上看，中央政府的普惠性津贴占比较小，体现了一定程度的福利国家特征;地方政府的审查型照护服务支持占比较大，体现了英国传统的残补型福利的特征。[1]在这种“双层”社会照护给付结构中，中央政府负责的普惠性津贴旨在解决“广覆盖”的问题;地方政府负责的审查型照护支持旨在解决“保基本”的问题，有效地平衡了上述两个原则。

目前我国的老年人社会照护给付正在从完全的审查原则向部分的普惠制过渡，具体体现为：第一，城乡的困难老人主要通过集中供养的方式，由农村敬老院和城市福利院为其直接提供服务。由于困难老人的认定需要进行家计调查，因此这种方式是完全的审查原则;第二，在长期护理保险试点的城市，参保缴费后即可享受相应的待遇支付。社会保险的方式不需要以收入为标准，但需要以参保为前提，因此是向普惠制过渡的一种方式;第三，在部分城市，还出现了“养老护理券”“养老服务券”等普惠式的社会照护给付的尝试。但由于给付对象往往需要有当地的户籍或其他限制条件，因此与英国中央政府提供的全国范围内的普惠性社会照护津贴仍不完全相同。笔者认为，“适度普惠”应当是当前我国社会照护给付应当遵循的基本原则。一方面，目前我国尚不具备建立由中央政府提供均等化社会照护服务津贴的条件;另一方面，需要通过扩大长期护理保险试点，鼓励敬老院、社会福利院为院外老人提供照护服务，鼓励经济发达地区建立地区性的普惠制照护津贴等方式不断扩大社会照护的受益对象。

（二）筹资模式：保险还是津贴

在照护服务体系的建设中，筹资模式是基础，是给付的物质来源。从全球社会照护的筹资模式看，主要包括以德国为代表的社会保险模式和以英国为代表的基于税收的照护津贴模式。其中，社会保险模式遵循待遇与缴费相挂钩的原则，只有缴费者才可以享受社会照护服务，权利与义务的对应性较强;照护津贴模式遵循普遍性和均等化的原则，所有有需要的老人均可以得到一定水平的照护津贴给付，覆盖面较大、但保障水平有限。就筹资模式的适用性而言，社会保险模式适用于工业化程度较高的国家，受雇劳动者是主要的覆盖对象;津贴模式则适用于非受雇劳动者。

就英国的经验而言，无论是中央政府提供的普惠式津贴，还是地方政府提供的审查式服务，其资金都来源于一般性税收，从而是一种普遍性津贴与审查式照护救助相结合的混合模式，兼顾了基本权利的均等化与财政的可支付能力。另一方面，这也是英国长期坚持狭义福利国家模式的必然选择。

中国正在经历快速的城镇化和工业化，并且已经初步形成了以社会保险为主体的社会保障模式。相比直接来源于财政供款的护理津贴模式，正在试点的长期护理保险以劳资双方的缴费为基础，在财务上更具有可持续性。因此，社会保险模式应当成为我国社会照护的主要筹资模式。但是，社会保险模式也面临诸多挑战，具体包括：其一，社会保险适用于受雇劳动者，而不适用于农村居民。我国农村地区老年人的数量要远大于城镇地区，而人口迁移导致农村家庭规模变小，传统的家庭支持能力下降，农村地區老年人的社会照护需求更加迫切。因此，用传统的社会保险制度难以解决农村地区老年人的社会照护问题。其二，即使在城镇的劳动力市场，传统稳定的劳动关系所占比例也在不断下降，新经济背景下的新型就业方式层出不穷，这也对基于稳定劳动关系的社会保险制度带来了巨大的挑战。[2]

基于上述分析，笔者认为我国社会照护制度的筹资体系应当以社会保险模式为主，辅之以津贴制度，形成双层结构。其中，社会保险模式主要覆盖劳资关系较为稳定的就业人口;照护津贴主要覆盖农业劳动者和城镇灵活就业人员。

（三）责任主体：中央还是地方

从公共物品的理论出发，不同层级的政府适合提供不同类型的公共物品。全国性的、需求差异小的公共物品适合由中央政府来提供（如养老金）;地方性的、需求差异较大的公共物品则适合由地方政府来提供（如养老服务）。地方政府更加容易识别所在辖区居民的需求差异，从而有利于规划和提供更加符合当地居民需要的照护服务。从照护服务的给付来看，其责任主体是中央政府还是地方政府，又与其给付的方式有关。如果是照护津贴，则中央政府和地方政府均需要承担一定的责任;如果是照护服务，则应当主要由地方政府来承担责任。

从英国的实践和经验来看，政府的照护责任经历了从中央政府向地方政府转移的过程：1948年颁布的英国国家社会救助法提出地方政府有责任为辖区内居民提供照护服务;1990年国家健康服务和社会照护法案明确将社区照护服务的筹资、计划和审查等责任从中央政府的社会保障部转移到地方政府;2014年照护法案再次明确并强调了地方政府责任。

政府责任的转移与照护服务从医疗服务中脱离以及照护服务“去机构化”过程有着密切的联系。1980年到1997年，英国被爆出大量有关养老护理机构照护质量的丑闻，有关从机构照护到社区照护的“去机构化”倡议因此受到了广泛的关注和支持。起初的照护机构属于中央政府负责的NHS（National Health Service）的管辖范围，并且NHS提供的医疗服务是基于税收的普惠性服务，免费向所有居民提供，而去机构化的倡议打破了从医疗基金获得照护服务的政策路径。中央政府推动了照护服务的“去机构化”，一方面是为了减少相应的财政支出，另一方面推动照护责任从中央政府向地方政府转移。

就当前中国社会照护服务体系的责任主体而言，笔者认为也应当坚持地方政府负责制，其核心要义就是明确长期照护筹资的统筹层次和社会照护服务市场规划的责任主体。就统筹层次而言，长期护理保险与养老保险完全不同，养老保险缴费周期长，缴费期和待遇期涉及人的整个一生，因此必然要求实现全国统筹;而照护服务往往是失能之后或者是年老之后才进入给付期，期间照护需要者产生跨地区流动的可能性大大下降，因此，笔者认为长期护理保险的统筹层次应当确立为省级或者市级即可。就社会照护服务市场的规划与促进而言，更是理应由地方政府承担主要责任，包括社会化照护服务的政府购买机制、照护服务质量控制等等。

（四）给付方式：现金还是服务

给付方式是社会照护给付中的核心环节。正如前文所述，长期照护制度与其他社会保险制度的本质差别在于：其他各项社会保险制度是对参保者收入下降的补偿，主要形式是现金支付;而长期照护制度的本质是对照护服务的购买，是社会保险向社会服务过渡的中间形态，因此其给付方式既可以是传统的现金给付，也可以是直接提供服务。

近年来，“现金照护计划”（Cash for Care Schemes），在欧洲及其他发达国家愈发普遍，其目的就是扩大照护需要者的自主选择权，同时促进从机构照护到居家照护的转型，强化家庭照护及照护资金的使用效率。[4]根据Dickinson和Glasby《个性化的进程：对第三部门的启示》的报告[5]，现金支付（direct payment）最早起源于美国的残疾人运动，上世纪80年代英国的残疾人组织受到影响，1997年后，英国的残疾人开始有权利以现金的方式接受照护服务。之后，现金支付的概念和影响进一步在整个照护政策领域扩大。现金支付在当时被认为是有利于满足个人需要的有效方式，被形容为“为自己设计服务”（design their own support）。现金支付对于整个照护体系的另一个影响是，推动了由政府安排的统一化服务向以个人为中心的个性化服务的转变，也因此发展出照护预算（personal budget）的概念。这一改革的过程早期被称为“个性化运动”（personalisation）。个性化服务改革被评价为英国公共服务现代化的基石。[6]理论上看，现金支付能够在很大程度上增加购买服务的多样性与灵活性，可以根据个人需要及时调整购买的服务内容。

然而，现金支付也存在一定的弊端，Woolham等分析指出目前的政策设计并未表明出现金支付和由政府统一安排的照护服务存在明显的差别，也就是说，现金支付并没有达到预期的效果。[4]因为并不是所有人都能够做出最终适合并且有利于满足个人照护服务的最优安排，特别是老年人和有精神疾病的照护需要者。另外，照护需要者在使用现金支付购买服务时还面临着服务成本更高的问题。因为自行购买服务不能享受政府采购价格，而只能以更高的市场价格购买服务。

就英国的实际做法和经验而言，中央政府提供的是现金给付，并且不对其用途做严格限制;地方政府提供现金给付和服务给付两种选择，由参保人自行选择，即使选择了现金给付，地方政府也会对其使用进行严格的监管，以确保其用于购买社会照护服务。这既尊重了参保人的个人选择权，也确保了制度的基本目标。

在中国当前的社会照护制度设计中，英国的经验值得认真学习总结。社会照护制度的基石有两个，其一是社会化的筹资机制，其二是专业化的照护服务供给。目前，我国的社会化专业照护服务供给既存在总量不足的问题，也存在结构失衡的问题。从本质上看，社会照护服务体系就是要有效联结筹资机制和服务供给机制。如果仅进行现金给付，则参保者并无法在市场上购买到可以符合其需求的专业化护理服务。因此，我国的社会照护给付必须坚定地走购买服务的道路，一方面，在需求端形成巨大的资金池和购买力，激励更多的市场主体和社会主体参与社会照护体系建设，增加供给;另一方面，通过购买服务和服务质量控制，直接促进供给端社会照护服务市场的发展。有鉴于此，我国的社会照护给付体系应当在尊重参保人选择权的基础上，以购买服务为主要方式，对于现金给付，需要有严格的费用支出监督制度，确保参保者或其家属将其用于购买照护服务，从而真正发挥社会照护制度的功能。

（五）家庭功能：替代还是支持

社会照护制度出现的基本背景是人口老龄化和家庭结构小型化带来的照护功能弱化，因此，社会照护制度早期被视为家庭照护的替代。但是，根据福利多元主义的基本逻辑，以及受到中国传统家庭文化观念的影响，迫切需要重新审视社会照护与家庭照护之间的关系。笔者认为，福利多元主体之间的关系并非是相互替代的，而应该是相互合作与相互促进的。从需求者的角度看，家庭成员无疑是提供照护最优的人选，但家庭成員提供的照护往往被视为“应尽的义务”，而并没有得到社会认可。因此，社会照护制度应当通过“第三方支付”的方式，对家庭成员提供的照护支持予以认可，肯定其劳动的价值，即从替代家庭照护转变为支持家庭照护。

就英国的实践和经验而言，首先，英国中央政府提供的照护津贴包含了支付给家庭照护服务者的形式，从而是对家庭照护者的直接支持。其次，在照护需求评估中，起初更加关注没有家庭照护的需求者，但新照护法案将是否有家庭照护排除在评估内容之外，意味着有家庭照护的照护需要者能够有平等地获得社会照护服务的权利。最后，照护法案还规定了地方政府有义务为提供照护的家庭成员予以支持，其资格的认定与被照护人是否有资格获得社会照护服务没有直接的联系。对家庭照护者进行支持的目的在于为其提供喘息的机会，以减轻其照护压力和心理负担，并通过这种方式鼓励家庭成员提供照护服务。

就中国的制度建设而言，我们应当充分借鉴英国的经验，同时充分考虑到中国的文化传统，避免重走过分强调机构的错误路径。我国养老服务体系建设的目标已经明确为“以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为补充”，但实际的政策却主要集中在支持机构养老的发展，而对居家养老的支持力度严重不足。从社会照护给付的角度看，笔者建议参照德国和日本的经验，将家庭成员也纳入给付的对象，即如果家庭成员提供了照护服务，则长期护理保险亦可以对其进行给付，从而实现了对家庭内部服务支持的认可，强调亲情与专业并重。目前在我国各地试点的长期护理保险中，成都市采取了这种给付模式，其对家庭代际关系的影响、对被服务对象满意度的考量等都值得进行长期关注与追踪研究。除此之外，还可以为提供照护支持的家庭成员进行喘息服务、照护能力培训、心理干预与支持等服务，鼓励和支持其提供照护服务。

（六）政府职能：购买还是提供

政府作为社会照护制度的重要主体，其在社会照护体系中的地位和作用是长期讨论的一个议题。根据传统公共经济学的基本思路，政府可以直接提供公共产品，但在此过程中亦会出现低效、寻租等问题，因此上世纪80年代以来的新公共管理理论主张，应当充分调动社会主体的作用，政府未必需要直接提供公共产品和服务，而可以通过“政府购买”等方式来支持社会力量提供相应的公共产品，从而实现多元福利的供给。社会照护服务也面临同样的问题，一方面，政府可以直接提供相应的服务，例如公办公营的养老机构;另一方面，政府也可以通过购买服务等方式，推动养老服务市场的发展。从英国的实践来看，就经历了一个从政府直接提供到政府购买的变化过程。

在20世纪中期，英国的地方政府是照护服务的直接提供者，但在80年代后转型为服务的购买方，服务的递送主要来自私人或社会组织。2014年照护法案颁布后，因给付方式的变化，个人可以自行购买服务，地方政府开始承担更加宽泛的责任，逐渐成为了照护市场的塑造者，承担着包括制度设计、购买服务和服务质量监督等多重角色。[7]这种角色转变的压力和动力主要来源于政府预算的缩减，相关数据显示[8]，2012/13年社会照护支出相较于2005/06年支出减少15亿英镑，支出减少主要体现在老年人服务上，减少了8.9亿英镑，而相应的社会力量与市场力量的投入则不断增加。

如前所述，社会照护制度的功能不仅在于降低失能者及其家庭的经济负担，还在于促进社会照护与养老服务产业的发展。从发达国家的经验来看，随着第二产业资本有机构成的不断提高，对就业的吸纳能力将不断下降，而养老服务等社会福利事业的蓬勃发展将成为吸纳劳动力最主要的行业。因此，在社会照护制度建设中，政府的角色应当从直接的服务提供者转变为服务市场的塑造者，按照十八届三中全会有关“发挥市场在配置资源中的决定性作用”的要求，一方面，通过对需求方的补贴，提高购买方的购买力，将潜在需求转化为有效需求;另一方面，按照供给侧结构性改革的思路，通过税收减免、政府购买服务等方式，大力支持提供养老照护服务的企业和社会组织，提高有效供给。尤其需要强调的一点是，政府在照护给付中还应当承担质量监管者的角色，从而确保老年人的生活质量。

四、总结

社会照护制度是应对人口老龄化的必然选择，它既可以提升老年人的生活与生命质量，也可以协调代际关系，在一定程度上减轻家庭负担，还有利于社会福利服务事业的发展与整体经济增长方式的转型。在社会照护体系中，给付是联结筹资与照护服务的纽带，从而是照护体系的核心要素和关键环节。

英国作为全世界第一个福利国家，在社会照护制度建设方面已经走过了半个多世纪的历程，积累了较为丰富的经验。在现金给付方面，由中央政府承担的普惠制照护津贴体现了狭义福利国家的基本原则，同时兼顾了照护者与被照护者;由地方政府承担的审查制照护给付则体现了补缺型福利国家的原则，并且兼顾了个人选择权和对照护市场的塑造。从总体上看，英国社会照护服务体现出典型的“第三条道路”的思想和制度模式，从而具有混合型福利体制的特征。

虽然中国与英国的经济社会发展阶段不同，政治文化环境存在较大差异，但都面临着人口老龄化、家庭结构小型化等相同的趋势，社会照护制度建设也面临着同样的议题。通过英国社会照护制度发展的历程不难发现，社会照护制度需要解决好筹资机制、给付对象、给付方式以及责任主体四大关键问题，准确定位政府与家庭两大责任主体的功能。

结合中国当前的经济社会特征与正在试点的长期护理保险制度，笔者建议，中国的长期照护制度应当以地方政府为责任主体，在筹资模式上以保险为主体、辅之以照护津贴，并伴随着从单一保险制向“保险+福利”混合筹资模式的转变，将覆盖人群从缴费劳动者逐步扩大到全体国民，实现适度普惠。在给付方式上，应当以服务供给为主，政府逐步实现从直接提供服务向购买服务的转型，并确保服务质量，同时应当尊重参保人的个人意愿，将实际提供长期照护的家庭成员纳入支付的范围，使其付出的劳动得到社会认可，从而切实发挥家庭成员在照护服务体系中的核心作用。

参考文献

[1]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000：142.

[2]鲁全.城镇化、就业质量与城乡统筹养老保险制度建设[J].学海，2016（2）：42-47.

[3]Age UK.Personal budgets and direct payments in social care[R].June 2017， https：//www.ageuk.org.uk/globalassets/age-uk/documents/factsheets/fs24_personal_budgets_and_direct_payments_in_social_care_fcs.pdf

[4]Woolham J， Daly G， Sparks T， et al. Do direct payments improve outcomes for older people who receive social care？ Differences in outcome between people aged 75+ who have a managed personal budget or a direct payment[J]. Ageing & Society， 2017， 37（5）： 961-984.

[5]Dickinson， H. and Glasby， J.. The personalisation agenda： implications for the third sector[R].2010. https：//www.birmingham.ac.uk/generic/tsrc/documents/tsrc/working-papers/working-paper-30.pdf

[6]Department of Health. Transforming social care[R] 2008. http：//www.cpa.org.uk/cpa/Transforming%20social%20care%20DH.pdf

[7]London Councils. Adult Social Care in London，[EB/OL].（2015-11-10）[2018-11-20] https：//www.londoncouncils.gov.uk/our-key-themes/health-and-adult-services/adult-social-care/adult-social-care-london-publication

[8]Jose-Luis Fernandez， Tom Snell and Gerald Wistow， 2013.12， Changes in the Patterns of Social Care Provision in England： 2005/6 to 2012/13[R]. https：//www.pssru.ac.uk/pub/dp2867.pdf

責任编辑：王赞新