地方人大推进民主立法的实践与思考

黄谷 章俊程

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设和立法工作，从坚持和发展中国特色社会主义、统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局出发，对法治建设特别是立法工作提出了一系列新理念新思想新战略，具有重大创新和指导意义。习近平总书记明确指出，“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”

地方人大推进民主立法是保障人民当家作主的必然要求，是深化依法治国实践的应有之义，是发挥立法功能作用的重要举措。

地方人大推进民主立法的实践

近年来，全国各地有立法权的地方人大在推进民主立法方面采取了许多新措施，探索出许多新路，所积淀的生动鲜活的实践经验为我们更好地理解民主立法、推进民主立法提供了宝贵的参考。

近年来，重庆市人大坚持在民主立法上狠下功夫，确保地方立法更好反映民情、汇聚民意、集中民智，切实增强了立法的可行性和社会认同度。

坚持开门立法理念。重庆市人大严格按照立法法的规定，强化立法公开，抓实民主立法，真正问需于民、问计于民。在编制年度立法计划时，注重开门立项，通过公告、座谈会、问卷调查等多种形式向政府部门、群团组织、行业协会、普通群众广泛征集立法建議项目，着力提高群众知晓度，扩大立法项目的来源。在法规草案审议阶段，主动引导社会公众关注、参与，将征求意见工作与立法信息公开、网络平台建设紧密融合，并专门召开会议征求普通群众、专家学者或行政相对人的意见，广纳良言、凝聚共识。

发挥代表主体作用。重庆市人大把主动征求全体市人大代表意见工作作为地方立法的必经程序，切实抓好人大代表参与立法的“规定动作”和“增选动作”。“规定动作”即对每一个法规案均通过代表履职平台征集所有在渝全国人大代表、市人大代表的意见，并以电话、信件等多种方式征求部分市人大代表、区县人大代表的意见建议;“增选动作”即针对立法的不同情形，适时邀请相关人大代表参与调研考察、组织召开专业组代表论证会、开展法规草案集中研读活动，有力支持和保障了人大代表通过多种途径提出立法意见建议。

用好立法咨询专家。合理征求吸纳专家的咨询意见，是推进民主立法的重要方式，也是立法工作的重要组成部分。如2016年就邀请立法咨询专家参与立法活动176人次，专家为法规草案“把脉问诊”提出修改意见2100余条，立法中采纳了980余条，较好发挥了法学专家和法律工作者的优势。

重视公民参与立法。重庆市人大十分注重与公众开展立法互动，加强面对面对话，立法意见沟通工作逐渐从过去“多听部门意见”向“多听社会公众意见”转变。比如，在立法调研中，尽量深入一线听取人民群众的意见建议;在法规草案征求意见时，对所有一审后的法规草案均在重庆人大网上公布，同时刊登相关背景资料和争议焦点问题，广泛征求群众意见;对专业性较强的法规或关乎特殊群体利益的立法，专门组织召开专题座谈会、论证会，充分听取意见等。

健全民主立法方式。重庆市人大十分注重将民主立法的理念融入到具体的立法工作中，不断创新民主立法方式方法。比如，在法规起草方面，探索推行多模式起草方式，除了政府部门起草、人大自主起草外，还采取了委托起草、联合起草等方式;在法规清理方面，引入第三方评估，突破了以往由人大相关专工委“体内循环”“零敲碎打”的清理模式，全面、系统、客观地盘点了法规“家底”。

国内其他地方人大在推进民主立法方面也有很多好的做法。比如，上海市人大推行立法听证广播和电视直播，让社会公众进一步“走近”立法;试行“重要法规双组长机制”，即对涉及政府负责起草的重要法规案，由人大常委会分管领导和市政府分管领导共同牵头负责，推进法规起草过程中相关“疑难杂症”的协调解决。

地方人大推进民主立法的不足及思考

虽然各地人大在推进民主立法进程中做了大量工作，但其效果距离预期还存在一定差距，在科学立法、民主立法方面还存在一些亟待解决的问题。在民主立法方面，人民群众对立法的有序参与有待加强。

立法专业化技术性限制了民主立法的作用发挥。

有学者在系统考察了我国立法的过程后认为，我国目前立法机关的立法活动已经呈现出一种“官僚化”的趋势。特别是自1979年至2010年间大规模的立法活动，将“有法可依”作为具体的法律创制目标，以及藉由市场经济发展带来的“规则饥渴”，促使人大处于高速立法的状态，从而为立法“官僚化”创造了历史契机。地方人大一批具有专业知识的立法工作人员，在从法律制定阶段到法律适用的整个过程中占据了主导地位。

虽然用“官僚化”来形容立法工作者和立法工作机构有所不妥，但不容忽视的现实是立法工作确实是一门专业而精密的科学，有其自身规律，立法工作者需要较高的能力水平和较多的知识储备才能胜任，其他人想要做到“实质性参与”确实很难。专业化趋势使得立法工作者形成了自有的话语体系，这种话语体系有利于提高立法效率，但却一定程度上形成“独断”，构成了公众参与立法的屏障，影响了民主立法的深入。

立法参与者的意识和素质影响了民主立法的效果。

地方人大在推进民主立法工作中，还邀请人大代表、专家学者、社会公众等参与到立法工作中来。虽然这些立法参与者的加入，极大地丰富了立法工作的民主性，但各类参与者由于自身知识水平不高等原因，不可避免地影响到民主化的效果和效率。

人大代表本应是立法的主体，但在地方立法工作中，只有少数的人大代表如常委会组成人员、专委会组成人员等能直接参与立法工作。其他人大代表即使受邀列席常委会、参加法规征求意见座谈会等，也由于受到知识、工作经历等因素的影响，以致所提建议议案的质量不高或针对性不强，往往得不到采纳。这在一定程度上使得立法工作具有了民主的形式，而缺乏民主的实质。

立法咨询专家本应是推进民主立法、提高立法质量的重要力量，但作用发挥并不理想。一方面，立法咨询专家多来自高校、律所，平时教学、诉讼业务比较繁重，没有充足的时间参加人大组织的立法座谈会、论证会。另一方面，一些专家学者在发表意见时，不能做到公正客观。比如有的专家既是人大的立法咨询专家，同时又是其他单位的法律顾问，这在一定程度上影响了立法意见建议的民主性、客观性。

公民参与是民主立法的重要内容，但参与效果不甚理想。一方面，发动和引导社会公众参与地方立法的力度不够，向社会公众征求意见存在走形式、做表面文章、渠道单一，征求意见对象和范围的针对性、典型性、广泛性不够等原因。另一方面，也存在公众立法参与平衡性不够的问题，如征求公众意见仅通过网络的形式，虽能提高工作效率，但却忽视了通常网民并不能完全代表公众整体这一客观实际。

公民参与立法制度缺失制约了民主立法的发展。

公民参与立法的制度支撑不足。虽然我国立法法对公民参与立法作了一些原则性、概括性、抽象性的规定，但这些规定都过于粗疏，可操作性不强。在公民参与立法上，立法部门具有相当大的自由裁量权，公民参与立法依赖于立法部门的组织，这完全取决于立法机关的主动性和自觉性。即使立法部門决定邀请公民参与立法，公民参与的形式和程度也均由立法部门决定。制度上的缺失导致公民参与立法的内生动力不足。

公民参与立法的意见反馈机制缺失。不少地方立法机关在立法过程中对征集公民的意见建议较为积极，却忽视了对意见建议采纳情况的反馈，对是否反馈、如何反馈、反馈什么等缺乏硬性规定，使得意见反馈工作较为随意。民主需要“对话”和“呼应”，如果只有公众“发声”，而没有立法部门“回声”，势必影响到公众参与的热情。

公民参与立法的技术存在壁垒。通常公民参与立法的方式主要有两种：一种是立法机关通过召开座谈会、论证会、听证会等邀请公民参与。这种方式的优点是能使公众比较直观深入地参与到立法工作中来，所提的意见建议也具有较强的针对性，但缺点是征集面较窄，难以体现真正的广泛的民意。另一种是立法机关通过报纸、网络等形式刊登法规草案，面向广大公众征求意见建议。这种形式的好处是能征求到最广泛、最多数人的意见建议，不足之处是由于缺乏立法机关的引导，所征集的意见建议难免抓不住重点，对立法的参考作用有限。可以说，技术层面的不健全也给公民参与立法带来了许多壁垒。

新时代地方人大推进民主立法的对策建议

坚持为民立法，树立以人民为中心的思想。

坚持以人民为中心，贯彻落实到立法工作中就是要坚持立法为民、为民立法的理念，反映到法规内容本身就是要保障民生、顺应民意，体现在立法方法措施上就是开门立法、关切民生。要坚持遵循为民立法的价值取向，将立法为民理念贯穿于立法工作始终，坚持开门立法，回应群众关切，努力克服和消除立法中权力与责任、权利与义务、公权与私权、管理与服务等关系配置失衡的倾向，全力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

健全立法工作格局，完善民主立法制度机制。

坚持党对立法工作的领导。地方人大立法工作，必须坚持党的领导，坚持正确的政治方向，严格落实中央关于加强党领导立法工作的意见，立法规划草案、年度立法计划草案、重大地方性法规草案等均要及时向党委请示报告。要依靠党委的领导和支持，着力解决立法人才队伍、机制建设等困难，促进立法中重大分歧以及具有全局性、机制性的问题消化在人大审议之前。

加强人大立法组织协调。在民主立法层面，人大发挥主导作用，保证立法过程的民主尤为关键。要详细规定各种立法程序和标准，明确规定哪些情形下必须征求公众意见、召开论证会听证会以及开展立法评估等活动。在推进民主立法过程中，要在人大的主导下，探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。

健全社会公众沟通机制。在征求公众意见的方式上，除了座谈会、听证会、论证会等传统方式外，还要综合采用实地考察、问卷调查、网络征集、法规集中解读等，特别是要运用好互联网，科学开发法规网络征求意见系统，既方便公民反馈意见，又便于立法机关收集整理意见。在征求意见的内容上，不仅要对法规草案征求意见，还要将起草说明、审议报告等征求意见，甚至可以对法规某个条款、某个争议问题单独征求意见。在征求意见的反馈上，对所有收集的意见建议尽量都进行反馈。

增强公民参与立法意识，提高公民参与立法知识素养。

民主立法是双向的，既有立法机关的开放包容，也缺不了公民的积极参与。因此，深入推进民主立法，必须大力提高公民的立法参与意识与素质。

提高公民立法参与意识。要着力培养公民的立法参与意识，帮助和引导群众运用合理有效的方式表达意见和诉求，让公民树立正确的政治参与观，了解自己的基本权利义务，并掌握一定的政治知识及参政技巧。

提高公民立法知识素养。公民参与地方立法，需要对法理学、立法学、“行政三法”等有一定的了解。当然，这并不是要求每个公民都成为法学专家，但不具备基本的法律知识，即使有道理也说不清、道不明，立法建议无法有效转化为立法部门的重要参考。

提高公民其他知识素养。立法是一项复杂的工程，不仅仅涉及法律本身，还涉及社会事务的方方面面。公民在参与立法的过程中，除了要掌握法学知识外，还需要了解一些经济学、管理学、行政学、社会学等方面的知识。