我国生态文明体制 改革四十年来的成就与经验

潘晓滨 宋奇

2018年12月18日，习近平总书记在庆祝改革开放四十周年大会上发表了重要讲话。改革开放是中国共产党的一次伟大觉醒，更是中国人民和中华民族的一次伟大革命。改革开放四十年，我国在经济建设取得巨大成功的同时，始终坚持保护环境和节约资源，坚持推进生态文明建设，生态文明制度体系加快形成，生态环境治理明显加强，并积极参与和引导应对气候变化国际合作。改革开放四十年是我国生态文明体制改革的重要时期，承载着从起步到逐步深化完善的发展历程。

一、四十年来我国生态文明体制改革取得举世瞩目的进步

从1978到2018年，改革开放历经40年发展历程，这期间我国经济实力与综合国力显著提高，经济社会结构明显改善，人民生活从温饱到总体小康，国际影响力大幅提升，一跃跻身为世界第二大经济体。我国生态文明体制改革经历着从低级到高级、从无到有的发展历程，每个阶段改革成就的取得与经验的积累，都与经济发展中现实环境问题的出现以及党和国家对生态文明建设的认知紧密相关。一方面，随着经济快速发展，我国生态环境也发生着巨大变化，从污染物低排放走向高排放，从环境状态的低恶化走向高恶化，从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染，我国已经而且正在付出高昂的环境与资源代价。这促使我们不得不认识到经济的持续健康发展必须充分考虑环境问题。另一方面，我国领导决策层在改革发展思路上发生着转变，从20世纪80年代初提出经济发展、社会发展和环境发展同步进行，经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观，到90年代初热忱接受国际社会共同倡议的可持续发展理念，并在新世纪初相继提出了科学发展的观念和战略，再到新时代将生态文明建设纳入“五位一体”战略，为建设美丽中国而努力。领导决策层理念认知的深化促进并引导着我国生态文明体制改革不断升级、日臻完善。

二、我国生态文明体制改革的早期探索

在党的十八大召开之前，我国生态文明体制改革历经准备期、起步期与进阶期三个阶段，取得的经验与成就涵盖了决策层领导力、国家战略规划与政策发展、法治建设、组织机构变革以及国际影响五个方面。

在我国生态文明体制改革的准备阶段，党和国家决策层的领导发挥着重要作用。20世纪70年代早期，我国工业化发展还处于初期阶段，但环境污染问题却已开始在国内局部地区暴露出来。与此同时，西方发达国家公众环境保护意识迅速觉醒。1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开人类环境会议。周恩来总理敏锐地意识到环境问题的严重性以及对于未来中国发展制约的紧迫性，决定派团参加此次会议，让国人开始认识到环境保护问题。从某种意义上讲，周恩来总理是中国生态文明体制改革的开创者和奠基人。

我国生态文明体制改革的起步阶段，同时也是国际生态文明理念和思想发展的重大变革期。1978年我国开始实行改革开放政策，工业高速发展带来的负面影响使环境问题日趋严峻，国家开始进行环境保护领域的理论和制度建设。这一时期是中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成的重要时期，初步确立了中国特色生态文明体制改革发展的道路。

从1992到2012年是中国生态文明体制改革的进阶期，开启了生态文明建设历程中环境污染加剧和规模治理的新阶段，在指导思想、政策体系、法治建设、管理体制等方面获得了长足发展。第一，生态文明正式融入到党和国家的指导思想，“生态文明”作为一个概念写入党代会工作报告。第二，我国正式确立可持续发展的国家战略，逐步健全了我国环境保护的政策体系。第三，我国成立了全国人大环资委，加快推进我国生态文明法治建设。第四，环保部门的地位不断提升，职责不断深化。1998年國家环保局升格为国家环保总局，2008年进一步设立环境保护部。进阶期是我国生态文明体制改革走向成熟的重要时期，为党的十八大之后生态文明体制改革的全面深化奠定了重要基础。

三、我国生态文明体制改革在新时代的全面深化发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央谋划开展了一系列标志性、长远性、开创性工作，推动我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化。从2013到2018年的五年是我国生态文明体制改革密度最高、推进最快、力度最大、成效最多的五年。这个时期也是我国生态文明体制改革全面深化，向着美丽中国目标迈出重要步伐，并取得了一系列历史性成就的关键性时期。

1.我国高层领导对生态文明理念的认识和阐释全面深刻。党的十八大以来，习近平总书记全面阐述了社会主义生态文明建设的理念、意义、方针、方法和举措，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想的生态文明观，为推进生态文明建设提供了理论指导和行动指南。习近平总书记关于绿水青山就是金山银山、像对待生命一样对待生态环境、山水林田湖草是一个生命共同体、实行最严格的生态环境保护制度等生态文明理念已经成为全党、全社会、全体人民的最大共识，成为推进生态文明建设和生态文明体制全面深化改革的重要思想引领。

2.生态文明体制改革规划与政策措施的强有力推进。五年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明制度体系的顶层设计。在中央全面深化改革领导小组召开的38次会议当中，有20次讨论了和生态文明体制改革相关的议题，研究了48项重大改革规划，审议通过了四十多项生态文明和生态环境保护具体改革规划方案。2015年，针对生态文明体制改革相对滞后的情况，中共中央专门制定出台了《生态文明体制改革总体方案》，设计了改革路线图，明确了生态文明体制建设的“四梁八柱”，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等新制度内容，初步建立起源头严防、过程严管、后果严惩的生态保护政策与制度框架。

3.我国生态文明法治体系加速构建，环境行政执法与环保督察不断强化。五年来，我国生态文明法治建设取得了显著成效。2018年初，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，增加了建设生态文明和美丽中国的内容，标志着我国生态文明法治建设被提升至新的高度。与此同时，我国环境立法涉及的范围不断扩展，各项制度空白被加速填补。2014年，我国修订完成了第二代环境保护基本法，确立了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的基本原则。此后在全国人大环资委的推动下，我国立法机构相继修改了《中华人民共和国大气污染防治法》（2015）《中华人民共和国水污染防治法》（2016）《中华人民共和国海洋环境保护法》（2016）等专门环境法律，并颁行了《中华人民共和国环境保护税法》（2016）《中华人民共和国核安全法》（2017）等新法律。同时，《中华人民共和国土壤污染防治法》的制定与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的修订，成为2018年全国人大立法规划的重点内容。在逐步搭建起环境保护法律坚实体系的同时，我国也在推动传统部门法的绿色化进程中，进行了卓有成效的工作。民法总则中绿色原则的确立，诉讼法中环境公益诉讼制度的完善，各种环境犯罪量刑标准的细化，进一步推动了环境保护领域法的发展。

在法律实施过程中，我国环境司法专门化水平不断提高，环境行政执法与环保督察不断强化。近年来审结的环境类案件不断增加，不仅设立了专门的环境审判庭，而且实现环境资源类案件的“三合一”审理，让人民群众的环境权益得到了有效保障，各类环境公益诉讼也有效促进了生态损害赔偿与生态修复领域的实践发展。在行政执法方面，环保法确立的按日计罚、移送拘留、查封扣押等严格制度得到了有效执行，对环境污染和生态破坏等违法行为起到了极大的震慑作用。在环保督察领域，通过强有力的上级部门监督和人员问责，让环保法规定的政府责任得到了真正的落地实施。

4.生态文明建设组织机构的系统化调整。2018年4月，我国启动了新一轮机构改革，完善政府在生态环境保护方面的职能，优化环保机构设置，是政府机构改革的重要任务。此次改革撤销了原环保部与国土资源部，重新组建了生态环境部与自然资源部。新部制改革有利于解决我国过去生态环境保护长期存在权责不明、多头执法、效率低下的问题。组建生态环境部，有利于统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全。组建自然资源部，有利于将过去分散在发展改革委、国土资源、水利、农业、林业等部门的自然资源的调查和确权登记进行整合，统一行使用途管制和生态修复的职责，完善对山水林田湖草进行整体保护、系统修复和综合治理。

5.中国日益成为国际环境治理进程中的引领者。在解决国内环境问题、深化生态文明体制改革的同时，我国也在积极参与全球环境治理。迄今为止，我国已申请加入三十多项与生态环境有关的多边公约或议定书，引导应对气候变化的国际合作，率先签署应对气候变化的《巴黎协定》，认真落实减排承诺，在提交联合国的国家自主贡献（NDCs）文件中，我国承诺了有力度的减排目标和排放峰值时限。同时，我国设立了应对气候变化的南南合作基金，启动对小岛屿国家、气候脆弱国家和最不发达国家环境保护领域的资金援助。此外，在“一带一路”建设中，通过双边和区域层面的努力，我国也在积极提高国际投资与贸易中的环境保护标准，协调东道国的环境保护法律法规，不断完善国际环境争端解决机制。我国已成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。