重点产业建设及产业扶贫资金使用管理情况的调研

摘 要：扶贫工作是党中央的一项重要战略部署，而产业扶贫是扶贫工作中的重要组成部分之一，更是脱贫的必由之路。如何进一步加强产业扶贫资金的投入使用和有效管理，确保资金真正扶到点上、根上，最大限度发挥产业扶贫资金效益，确实是一个值得深思的问题。产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径。产业扶贫资金的投入使用则需以此为使用导向，瞄准贫困村和贫困户，加大产业发展扶持力度，是实施产业扶贫攻坚，加快实现精准扶贫、精准脱贫目标的重要保障。本次调研围绕农产品加工企业和品牌培育、扶贫资金使用管理、重振烟草产业等几个方面，基本摸清了部分扶贫产业及资金使用管理等方面的情况。

关键词：产业建设；扶贫资金；使用管理

一、关于烟草产业

旬阳县自引进试种烤烟三十多年，烟草产业经历了从无到有、由小到大、由弱到强的发展历程。特别是近十年来，围绕贯彻落实国家局“稳定规模、提升质量、增加效益”的工作重点，烟叶生产取得了一定成效。十年累计种植烤烟89.8万亩、收购烟叶209.86万担、实现产值18.42亿元、创税5.54亿元，烟草公司投资主要补贴和基础设施建設资金6.64亿元，成为我县最成熟的农业主导产业，为财政增收、企业增效、农民致富和改善烟区生产生活条件发挥了积极作用。但2013年以来，受各种因素影响，烤烟产业出现下滑局面，种植面积、收购量、总产值均被商洛市洛南县赶超，烟叶种植规模急剧萎缩，产品质量徘徊不前，产业优势地位逐步下滑，面临的内部突出问题。

1.问题

（1）自然灾害频繁发生，烟叶种植保险业务滞缓，烟农收入不稳定。尽管开展了烟叶种植保险业务，但由于受灾面广，灾情叠加，承保部门受多方面因素限制，未能在有效的时间内勘验定损，导致保险赔付不能及时兑付。后来因赔偿金额巨大，超出承保方本级理赔权限，需提交其行业上级审批方可理赔。经多次衔接协调，目前仍未达成理赔意向。严重的自然灾害给烟农发展烤烟带来风险，许多烟农弃烟转产，导致种植规模难以稳定。

（2）生产技术升级缓慢，烟叶可用性差。据统计，2016年全县上等烟叶比例仅为24.48%。而随着卷烟工商企业着力于中高端卷烟的发展，卷烟单箱结构年均提升1000元/箱以上，伴随而来的是各工业企业对上等烟叶的需求持续增加，平均达到调拨总量的60%以上。由此直接导致，一方面，工业企业需要的上等烟叶无法满足；另一方面，烟农许多低次等烟叶无法交售，引发社会矛盾。

（3）杂劣品种屡禁不止，烟叶质量下滑。由于杂劣品种烟叶耐加工性差，叶片薄，含梗率大，出片率低，可利用率低；内在质量差。品种良莠混杂，烟叶质量不稳定，导致烟厂不断调减购进计划。这不仅给旬阳烟叶声誉和质量造成严重损害，而且也严重影响了烟农的经济收入，更严重影响到烟区的持续发展。

（4）烟叶商品意识不强。在烟叶生产过程中，烟农的商品意识不强，加之企业在烟叶收购过程中，由于站点偏多，执行标准不一致，散烟二次分级不到位、不彻底，“三混”现象依然突出，严重影响了烟叶商品质量，引发交售矛盾，降低了均价水平。

（5）危机意识不强。目前，烟叶特产税占全县财政总收入的比例在逐年降低，由峰值时占全县财政总收入的五分之一下降到2016年的十分之一。各种烟镇烟叶税分配比例也由县对镇4：6调整为5：5，县本级分成比重仍然占比很大，加之当前迫在眉睫的脱贫攻坚具体任务下，造成全社会对旬阳烤烟产业建设关注度降低，没有形成共识，没有拿出有效措施推进旬阳烤烟产业迅速走出低谷。

2.建议

（1）唱响烟草产业在县域经济发展中的突出地位和作用，加强对烟草产业建设的领导，争取烟草行业的产业政策。力争用三到四年的时间，按照三步走的方针把全县烟叶种植规模恢复到8万亩，收购量稳定在18万担左右。2017年面对现实，把今年移栽到大田的烟叶种好、管好、收好，达到提质增效目标，为争取来年种植计划打下基础；2018年在巩固提高的基础上强健烟草产业根本，吸引有意愿、懂技术的烟农归队种植烟叶，并彻底扭转烟叶均质化水平低、工业可用性差的被动局面；从2019年开始，正面引导和优化烟农队伍结构，吸收有条件、有文化、年轻有为的农民成为新型职业烟农，使种植面积恢复到8万亩，收购量稳定在18万担左右。

（2）调整激励政策。继续从烤烟税收中拿出一定比例资金，对烤烟种植大镇、大村、大组、大户进行重奖，提高镇级烟税分成比例，营造浓厚的产业发展氛围。县财政要从烟叶税中提取资金，对种植规模20亩以上的职业烟农土地流转进行补贴，对开展机耕、运输环节进行燃油补贴，鼓励烟农种烟积极性。扶贫部门要把重点扶贫项目向烤烟基地镇、村倾斜，向家庭农场、职业烟农倾斜，并将烟农产前投入资金纳入贴息贷款项目，支持烟叶产业发展。

（3）优化服务体系。协助做好生产技术普及、劣质品种杜绝工作；加强烟叶收购的组织协调，切实维护烟农利益；加大干部业务培养力度，确保每个种烟镇领导班子中有1-2名熟悉烟草生产的干部。通过全方位的优化服务，增强重振烟草产业的内生力量。

二、关于农产品加工企业和品牌培育

全县农产品加工户2759家，注册企业29家，其中规模以上农产品加工企业有16个，农产品加工业实现营业收入47亿元，高峰期实现税收8亿多元，就业人数达到1万多人，提供劳动者报酬近3亿元，初步形成了以市场为导向，以资源为基础、以龙头企业为核心，以市场流通为依托的农产品加工产业化经营框架。

1.存在的主要问题

（1）基地分散规模小。目前，除烟草年种植面积在5至7万亩左右徘徊外，其余农产品相对而言抗御市场风险、自然灾害的能力脆弱；农产品加工企业生产过程也采用传统手工工艺，方法简单，机械化、产业化程度不高，半成品、成品无包装或包装过于简易，缺乏分工协作，没有专门组织机构，未能形成规模效应。

（2）加工企业实力弱。多数农产品以粗、初加工为主，精深加工少，产业链条短，产品单一，遍布城乡的小加工企业90%以上都是以米粮油面加工“主食型”结构为主。同时，现有企业大多管理落后、创新不足、资金短缺、技术滞后、效益不稳，产品科技含量低，市场销售渠道不宽，市场竞争力弱。

（3）品牌优势未显现。一是缺乏精品品牌。二是品牌宣传的力度不够。三是打入县外市场的品牌有限。

（4）扶持引导力度不够。县上政策性扶持少而分散。农业发展专项资金、山林经济发展、中小企业发展专项资金总量较小，而且分散管理，难以有效的整合，对产业发展激励作用有限。企业资金相对短缺。

2.具体问题及建议

（1）把旬阳工业转型升级的重点和方向放在农副产品加工上，发挥我县资源优势和龙头企业带动作用，通过专业的策划研究，做大做强骨干产业，全面提升我县农副产品加工业的核心竞争力。

（2）政府要着力帮助企业解困，实现企业的正常生产经营，高新区、经贸局要牵头建立政府与企业的日常沟通协调机制，至少每月召开一次协调会，有针对性地协调解决加工企业生产经营中的具体困难和问题。

（3）政府在产业和企业培育中要主动作为，真心帮扶优质服务。重点要担负起县域特色品牌推介的主体责任，通过财政投入抓好品牌宣传；协调解决大宗农副产品收购流动资金，搞活产销流通；抢抓扶贫历史机遇，整合扶贫资金，加大骨干产业基地建设及农产品加工企业扶持力度。

三、关于扶贫资金使用管理

1.通过检查主要存在以下几个方面的问题

（1）脱贫规划项目前期工作不够扎实。项目规划部门与各镇没有很好地对接，有些项目规划脱离实际，直接严重影响资金支付进度，加之，项目计划市县批复下达较迟，基层有效实施期较短，也是影响支出进度的主要因素。

（2）项目资金使用不够精准。一是随意变更项目计划。各镇不同程度都有重基础设施建设轻产业发展，有将产业发展资金计划项目调整到基础设施建设的现象，也有村与村之间相互调剂的问题；二是产业发展资金发挥作用不够明显。少数镇没有严格按照贫困户发展产业政策落实资金，将产业发展资金视同普惠政策实行“一卡通”补助发放。

（3）扶贫资金滞留问题较为严重。主要表现在两个方面：一方面资金已经支出，由于会计资料不全未及时报账占80%以上；另一方面賬面还有结余资金未支出，一部分属于基础设施建设的质保金，另一部分属于产业发展资金尚未全额兑付。

（4）项目管理与资金管理工作衔接不够。检查发现，扶贫资金的项目管理都在镇政府社会事务办或者由扶贫专干管理，工作上与镇财政审计所衔接不够，项目管理与资金管理相脱节，很多项目建设情况财政部门不清，尚未形成合力。

2.建议

（1）建立扶贫资金监管机制。县上成立财政扶贫专项资金管理指导组，具体研究制定全县在脱贫攻坚期间规范统一、可操作的报账程序。各镇要成立以镇长为组长的扶贫专项资金清理清查工作组。一是对未完工的工程建设项目，要督促加快建设力度，在规定的时间内按期完工。二是对以完工的工程建设项目，要及时整理报账。三是逾期未完工、未报账的项目，县级项目主管部门、财政部门将结余资金全部收缴国库，重新纳入预算管理，重新安排建设项目。

（2）规范财政扶贫专项资金的管理。县财政要及时下发资金文件，加快资金的拨付。各镇要严格按照扶贫资金的使用规定，及时兑付资金。涉及产业扶贫兑现到户资金，镇扶贫办、财政审计所要通过“一卡通”直接兑现到户；涉及项目建设资金，依据相关资料（合同），及时将资金兑付到企业，加快工程建设的进度，确保脱贫攻坚各项工作任务按期完成。

（3）形成项目管理与资金管理合力。按照脱贫攻坚工作的要求，在保证工程建设的质量的前提下，各镇要按进度、按计量、按成效，将项目建设资料边完善、边报账。县镇两级在资料完善的过程中，管项目要与管资金双管齐下，防止资金与项目管理脱节。

（4）设立财政扶贫资金专户。县镇两级在脱贫攻坚期间设立财政扶贫资金专户，建立专账，各镇明确专人管理。

作者简介：

周明玲，女，中共旬阳县委党校讲师