湖北五峰土家族自治县发展“飞地经济”探析

徐艳 郭佳

湖北五峰土家族自治县人民政府与枝江市人民政府共同探索创新，按照“合作共建、封闭运行、利益共享、共同发展”模式创建了飞地经济园区—五峰民族工业园，这是五峰发展“飞地经济”的一个重要实践。本文以湖北五峰土家族自治县为研究对象，首先详细介绍了五峰发展“飞地经济”的现状，指出了五峰发展“飞地经济”所存在的问题，最后对发展中所存在的问题提出了相应的解决对策。

一、前言

（一）选题的背景及目的

2017年，国家发展改革委、国土资源部、环保部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、统计局等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。意见称，近年来，有关省 （ 区、市 ） 打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效，同时也面临一些问题和制约。五峰民族工业园是由五峰土家族自治县人民政府与枝江市人民政府共同探索创新，按照“合作共建、封闭运行、利益分享、共同发展”模式创建的飞地经济园区。本文选题的目的就是为了及时发现五峰发展“飞地经济”存在的问题，并针对问题提出对策，从而促进五峰“飞地经济”进一步发展。

（二）选题的意义

本文立足于五峰发展“飞地经济”的实际情况，客观、中立分析五峰发展“飞地经济”的现状、问题，探索其发展出路，从而促进五峰“飞地经济”的发展。五峰“飞地经济”的进一步发展对五峰产业结构优化，为五峰的经济发展注入活力、添加动力，促进五峰资源的合理配置都有较强的现实意义。

本文的理论意义在于针对五峰民族工业园更加细致的探讨了五峰发展“飞地经济”的现状，为建立“飞地经济”园区提供了一定的参考。

二、五峰土家族自治县发展“飞地经济”的现状

五峰县全境皆为山区，属武陵山支脉，有丰富的矿产资源、森林资源和水力资源，五峰是“老、少、边、贫、山”地区，享有民族、扶贫、老区、三峡对口支援政策，享受国贫县和西部开发政策，并且已被确定为国家主体功能区的限制开发区，即将进入国家武陵山经济协作区成员县，受到国家、省、市领导高度关注。但五峰经济发展相对滞后，1992年为促进经济发展湖北省五峰土家族自治县与枝江市合作，在枝江市白洋镇共建“飞地经济”园区—五峰民族工业园，根据宜昌市提出的“沿江战略”，实施的一种由欠发达地区到发达地区移动模式，即将五峰经济发展要素聚集到交通、通信、市场条件较好、发展能力较强的枝江市，把五峰的資源、项目、政策优势与枝江市的优势条件进行整合，共享宜昌沿江百亿经济走廊良好经济区位条件，实现区域经济。但还是存在一些问题，如何解决这些问题仍是一个重大课题。

（一） 与枝江市合作

五峰发展“飞地经济”的一个重要实践是五峰民族工业园的建立。五峰民族工业园是由五峰土家族自治县人民政府与枝江市人民政府共同探索促进经济发展的一条路径，是按照“合作共建、封闭运行、利益分享、共同发展”模式创建的飞地经济园区，其“飞地经济”的合作方式是：枝江出地，五峰招商。五峰是山区，受地理位置影响，其土地资源、交通、工业发展等方面受到了严重的限制。而枝江作为宜昌市对口帮扶五峰县的县市之一，有着优越的区位条件及丰富的土地资源。可以说五峰民族工业园的建立既是五峰与枝江共享优势资源，实现优势互补的一个经济发展路径，亦是五峰实现产业梯度转移的一个重大举措。

（二）规模和具体产业

园区位于宜昌市550平方公里都市工业圈的核心区域，毗邻宜昌国家高新技术开发区猇亭工业园、白洋工业园，是宜昌市沿江经济产业带的重要组成部分。园区规划总面积8.71平方公里，规划总人口6.5万，首期开发建设5平方公里。是以优先发展珠宝首饰、装备制造、磨料磨具、电子信息、现代物流等产业，兼有综合服务功能的工业园区；是凝聚着各级党委政府对五峰少数民族地区特殊关爱和政策支持的“民族园区”； 是承载着县委政府“工业强县”期许及二十万土家儿女脱贫致富奔小康梦想的“飞地园区”。园区将按照“现代气息、绿色和谐、产城一体”的规划理念，“高起点、新思维、原生态、大格局”的总体要求，着力打造"国家级生态工业园"和“智慧型绿色新城区”。力争通过5～8年实现产值300亿元、税收12亿元以上的目标。

三、五峰土家族自治县发展“飞地经济”存在的问题

（一）配置能力不足

受财力限制，五峰民族工业园区配套能力相对不足，起步阶段只能坚持“边规划、边招商、边建设”的原则，采用市场化和对上争取“两条腿”走路的办法，以项目落地推动设施配套，以设施配套促进项目落地，渐进推动园区基础设施建设，确保入园项目落户到哪里，配套设施跟进到哪里。随着招商引资工作的深入推进，入园开工建设的企业不断增加，企业施工过程中及项目投产后的用工问题、安保问题、日常住宿生活、娱乐休闲等配套问题会日益突出，必将严重影响园区的建设和发展。

（二）管理体制不顺

现阶段，国家尚未明确飞地经济的相关政策，对发展飞地经济的利益分配、数据统计等问题没有法律和政策依据，不利于飞地经济健康持续发展。五峰发展民族工业园的过程中必然面临着体制机制的障碍，从而影响企业服务效率和园区发展进程。而五峰民族工业园在行政区划上隶属枝江，在建设管理上由五峰、枝江合作共建，受属地管理原则及现行管理体制的限制，园区管理相对复杂，服务效率必将受限。如：招商引资政策制定及兑现、基础设施建设与管理、项目注册归属地确认、土地管理、规划建设管理、城镇管理以及税收征管、收益分配等问题，没有可供借鉴的成熟的运作机制，这在一定程度上也会制约园区发展。

（三）同业竞争威胁

宜昌在打造沿江经济带的过程中，先后建立了东山园、猇亭园、湖北深圳工业园、白洋工业园、武汉国家生物产业基地宜昌产业园、磁电子高科技产业园，这些园区发展相对较早，基础设施建设较为完备，具有较大的招商引资优势。而依托白洋工业园建立的五峰民族工业园建设时间较晚，加上财政资金的匮乏，招商引资进程落后，同类型工业园的威胁较大。

四、五峰土家族自治县发展“飞地经济”的对策

（一）鼓励政府提供资金的保障

飞地双方是不同的利益主体，在管理、投入、分配等方面，需要五峰和枝江双方政府有效的沟通和协调，确保飞地经济能够健康有序发展。从我国的一些成功的“飞地经济”案例来看，“飞地经济”的成功发展是离不开政府的支持与保障的。因而五峰民族工业园在招商引资的过程中，应重点通过五峰和枝江双方政府有形之手的作用，把市场无形之手的作用发挥到最大化，把政府掌握的资源效用运用到最大化，把广大群众的创业精神调动到最大化。在实际行动过程中，双方政府要引导、鼓励各自在资金、人才、技术、管理、土地等方面的优势资源，帮助五峰这样的贫困地区发展“飞地经济”，支持这些地区包括实施工业产品和旅游资源深度开发，助力贫困地区群众脱贫致富和新农村建设，同时努力带动对口帮扶五峰县的枝江的经济发展，实现五峰与枝江的“双飞双赢”。

（二）制定相关政策以便于管理

对于“飞地经济”的发展而言，不可避免地要面对两大问题：一方面是基于行政区域、管辖权限、领导体制而产生的利益博弈；另一方面是基于国家现行法律法规和政策规定而产生的改革障碍。围绕发展“飞地经济”创新体制机制，最根本的是要通过改革创新来突破行政区域“壁垒”和法规政策障碍。针对目前的管理现状，五峰和枝江在具体实施“飞地经济”的过程中应该共同研究制定相应的规范性文件，明确规定土地征收、利税分配、数据统计、企业服务等问题，促进优势资源辐射扩散和整个区域经济的品质提升。同时，为避免各县市区、园区之间的恶性竞争，杜绝重复建设现象，应由上级政府制定出台“统一征地、统一规划、统一开发、统一基础建设、统一出让地价、统一收益分配”的“飞地经济”发展政策，便于园区的管理和建设。

（三）努力完善自我提高竞争力

五峰民族工业园在初步发展中的一个重要的瓶颈是配套设施不足，这就要求五峰与枝江政府要加大资金投入力度，科学制定园区发展规划，加大配套设施和综合服务区的建设。同时在宜昌市政府的带领下，工业园要主动走出去加大招商引资的力度，可以重点以各大商会和招商推介会为契机，大力引进科技含量高、带动能力强、税收强度大、产业链接长的清洁环保型项目。再者要积极引进先进的市场化的管理体制，充分发挥市场机制的基础调节作用，运用激励性与制约性制度安排推进工业园区的经济健康发展，从而充分调动投资方的积极性。通过加快基础配套设施建设和完善招商投资的基础条件，努力将五峰民族工业园建设成为产业布局合理、功能配套齐全、生态安全高效的民族工業新城。

五、结语

总之，湖北五峰土家族自治县“飞地经济”已有了不错的发展，五峰创建的飞地经济园区——五峰民族工业区为五峰经济注入了新的血液，五峰拥有丰富的资源，应更加充分地利用这些资源，加大招商引资的力度。五峰政府也应该更加重视“飞地经济”的发展，为其提供更多资金和政策上面的支持以实现五峰与枝江双方优势互补、联动发展、互利共赢的格局。（作者单位：怀化学院 经济学院）

基金项目： 2017年湖南省教育厅立项课题——《基于生态功能补偿区的武陵山片区飞地经济发展研究》（课题编号：17C1274）；怀化学院武陵山片区金融经济研究所课题；怀化学院金融学重点学科、商贸经济中心资助项目。