构建我国国土空间规划体系的若干思考

【摘要】国土空间的科学规划有利于空间资源的有效利用和优化，同时促进国土的合理开发。构建我国国土空间规划体系要明确各个类别空间性规划相互之间的关系以及定位，促进和谐秩序、相互支撑的有机整体的形成。本文简要论述我国国土空间规划的现状，指出现阶段存在的问题，并且提出构建我国国土规划体系的相关建议。

【关键词】国土空间规划；体系；现状；问题；建议

空间规划是指以空间发展的协调性和整体性为主要目的，在把握区域发展规律的基础下，综合调控空间要素的公关政策方法和规划技术手段。科学的进行空间规划能够保证空间的发展按期望路径演进。由此，客观合理的分析我国国土空间规划中存在的问题，科学合理的构建国土空间规划体系，对于空间资源的优化和保护以及国土空间的合理开发意义非凡。

1、目前我国国土的空间规划情况

经过长期的发展，我国的社会发展规划、土地利用规划和城乡规划都已经形成的相对完整合理的规划体系。

首先，从功能定位的角度来看，全国主体功能区规划是开发国土空间的约束性、基础性、战略性规划。城乡规划是统筹规划城乡发展空间布局，规范城乡建设活动，维护社会公平的依据。土地资源的总规划是落实城乡建设规划、土地用途管制、土地宏观调控的依据，规范耕地用地、建设用地的规模和规范。环境保护规划的目的是改善和保护环境，制定污染防治与生态保护的任务、目标以及保障措施。

其次，从规划期限的角度来看，土地利用总体规划和城市总体规划属中长期规划，城市总体规划一般为20年期限，并且对城市的发展进行了预测安排；土地利用总分规划一般为15年期限，土地整治规划一般为5年期限，属中短期规划；环境保护规划一般为5年期限，属经济社会发展规划行列。

最后，从规划的事权和实施手段角度来看，城乡规划的实施主要是在有详细的控制性规划的规划许可的基础下进行城市用地空间形态和用地规模的控制；土地利用总体规划实的实施手段主要有用地审批、用地预审、年度计划、分区管理、指标分配等；环境保护规划是通过治理生态环境的项目影响评估和工程安排来实施。

2、我国国土空间规划体系存在的问题

2.1不同规划之间功能交叉

相同的空间尺度，城乡规划、土地利用规划、社会和国民经济发展规划是并存的，它们各自独立且对相同空间进行开发利用。但是，经济社会发展规划必须属于城乡规划和土地利用规划的范围；土地利用总体规划中的资源配置、产业布局、基础设施建设属于发展改革部门的职责；为强调城乡统筹以及区域协调，城市规划的区域逐步扩大到达市域辖区，从而与土地资源总体规划不可避免的交叉。

2.2层级体系有待完善

通常，上级规划应当侧重政策性、战略性，下级规划应当侧重适应性、操作性，然而在我国的规划实践中并非如此，规划层次之间未能充分体现差异性。主要体现为中间层次的省、市规划未能及时反馈上级规划并且指导下级规划，乡、县级规划也未能对上级规划进行深化细化。规划体系不能合理明确的定位，导致了我国各个地方的规划形式死板，千篇一律，规划的实施不能做到因地制宜。

2.3规划执行效率较低

规划的管理呈现严重的碎片化，规划主管部门对规划的实施缺少统一规划机构，加剧了规划衔接的困难性，导致规划的功效难以发挥[1]。在规划运行过程中，各级别规划各行其是，独立编制，使得行政成本增加，造成了人力资源和财力资源的增加，规划工作的组织和有效管理难以实施。这些外在冲突和内部矛盾使得规划工作事倍功半。另外，因为权力寻租和短期政绩的需要，出现了部分城乡规划朝令夕改的严重问题，导致大量建筑短命、矛盾滋生的问题，带来了社会资源的损失以及政府公信力的受损。

3、我国国土空间规划体系的相关建议

3.1转变政府职能，适应供给侧改革要求

在社会主义市场经济的环境下，政府的主要职能和任务是促进社会公平和应对市场失灵[2]。提供弱化经济、强化社会、承担改革成本、维护市场秩序和公关产品职能，建设公共服务型政府将是政府改革的新方向。为适应公共服务型政府，规划需要被重新定位。国土空间规划政府提供给辖区政策和公共服务的空间统筹安排，应基于市场配置要素资源作用的充分发挥，通过对国土空间的保护、整治以及开发，明确开发国土空间的底线，建设基础设施，最大程度减小人口流动、产业发展、城乡建设对公共利益的损耗程度，均衡发展国土空间，发挥政府在开发和保护国土空间中的功效。

3.2匹配各级政府事权，不同层级空间综合规划

伴随着新规划类型的引入，矛盾和冲突不免会发生，因而最好的手段就是充分完善现有的规划。充分考虑不同层级政府的司法、立法、行政权力和行政空间尺度的差异，现实条件和理想状态的不同需求，采用不同手段，形成综合规划。在不同区域层面促进国土规划，凸显指导性、政策性以及战略性。市县级层面的空间总体规划要突出统一性、约束性、多尺度性以及全覆盖性，因为土地资源具有部门联合、空间管理、资源管理、资源环境基础等优势，所以进行土地利益总体规划最为恰当。在乡镇级层面，要推进社区土地和村庄土地的利用规划的实施，基于1：2000至1：5000的比例的地籍管理数据，实现各个类别空间规划的有机整合。

3.3强化权力制衡和决策民主，完善行政管理体系

按照管理相分离和规划决策的原则，政府行政管理应当进行分类管理以及统一决策，成立国土空间规划委员会，编制国土空间国土统一的规则、标准和准则，并且统一评估规划实施的效果，适当的向管理部门提出有效建议。确保本级规划符合上级的规划要求，发展方向与上级规划保持同轨。同时，土地空间规划的最终审批工作由同级人大完成，保证辖区内的生态整体、社会、经济效益最大化。值得一提是，人大進行审批工作时要以上级政府的意见为依据。

结语：

总而言之，伴随着经济的发展，建立统一的国土空间规划体系是必然选择，我国目前通过实践探索已经奠定了一定基础，但是因为规划的弹性，规划工作一定要富有动态性。构建国土空间规划体系并非一蹴而就，可谓是任重而道远。

参考文献：

[1]郝庆，封志明，袁国华.省级国土空间规划编制的几点思考[J].中国国土资源经济，2018，31（01）：29-33.

[2]叶轶.论国土空间规划正义与效率价值实现[J].甘肃政法学院学报，2017（05）：139-147.

作者简介：

向华，大连市城乡规划测绘地理信息事务服务中心，辽宁大连。