政府公共服务领域大数据应用策略研究

李爱军 常彤

〔摘要〕 大数据应用引领政府公共服务模式创新，提高政府公共服务决策的科学性和有效性，进而助力政府提升监管能力。目前，政府公共服务领域中大数据应用还存在现有数据资源利用率低、经费来源渠道狭窄、数据安全管理体系不完善、大数据应用人才缺乏等需要解决的难点问题。为此，应开发大数据应用，建立政府专属机构，统一规划、重点建设，充分挖掘现有数据资源价值，建立健全相关安全保障体系，引进培养大数据人才，不断提高政府公共服务能力和水平。

〔关键词〕 大数据应用;政府公共服务;数据资产

〔中图分类号〕D63   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）02-0078-04

政府部门作为最大的公共服务提供机构，其特殊的地位、责任及权力，使之拥有政治、经济、军事、社会生活等各领域的关乎国计民生的海量数据，这些数据为政府提供公共服务起到了基础性作用。目前，大数据的开发应用可以在经济调控、城市交通、灾难预警、公共卫生服务、养老、教育、医疗以及舆情分析监控等方面为政府提供科学的决策支撑，使政府不断开拓服务渠道、创新服务模式，为社会民众提供更好的公共服务。

一、政府公共服务领域引入大数据应用刻不容缓

在我国的电子政务服务中，政府获取的数据仅仅提供了基本的查询检索和常规的统计分析，远远不能满足政府服务质量提升的支撑需求。因此，实现政府公共服务创新，必须推动大数据的开发与应用。

（一）大数据应用对政府公共数据的社会资产化起决定性作用

政府部门拥有的从人民生活到国民经济、从政治军事到文化娱乐各个领域的海量数据是政府智慧管理与服务的重要支撑，是社会发展的基础性战略资源。而数据资源必须通过流通融合，才能挖掘其潜在的巨大使用价值，才能成为高质量、高价值的社会资产。数据资源不同于自然资源资产，数据资产具有共享、可复制的特性，尤其是它的长久性和不断的增长性使之为社会的可持续发展奠定了基础。

大数据的开发应用是数据资产化的关键，引入大数据对政府公共数据的社会资产化将起到决定性的作用。在大数据技术应用中，通过对各种数据进行采集与集成，能够对数据的来源、访问的权限、数据的归属权有基本的界定;大数据应用的安全体系可以使公共服务数据实现保密安全下的互通、共享、开放，形成数据流通交易的管理机制;大数据应用的数据分析技术可以激活数据的深层价值，使数据资产的特性得以充分的体现，进而加速政府公共数据的社会资产化进程。

（二）大数据技术的应用是实现信息透明与共享的技术保证

政府管理在引入大数据技术之前，其部门管理中的信息各自拥有、互不沟通，同一件事情由多部门管理，形成了或重复、或完全不一致的管理结果，导致政府在服务过程中无法作出正确的决策，也无法有效地配置和利用公共资源。

大数据技术的应用可以实现各级政府部门的纵横双向的信息整合。纵向的多级网络可以实现上下级政府部门的信息融合与共享，横向的同级各部门电子政务信息系统可以建立数据共享标准和接口，实现不同部门间的数据融合、协同。大数据技术的应用最终会打破信息壁垒，实现信息共享。大数据技术的应用从技术上提供了信息透明的基础，为政府部门开放民生数据提供了有利条件。

（三）引入大数据分析技术，不断提高政府公共服务决策的科学性

随着互联网技术的飞速发展，信息生成和传播越来越快，影响决策者决策效果的因素也越来越多。有效的信息隐含在浩瀚的大数据中，通过大数据分析技术的应用可以挖掘其潜在的数据价值，为提升地方政府决策的科学性和有效性提供帮助。

首先，大数据的应用可以为决策者提供更全面的信息，不仅包括机构内部的，还包括机构以外的多渠道信息。信息公开机制让公众更好地参与到政策制定、政府管理和绩效评估的过程中，为政府提供决策参考。其次，运用数据挖掘技术能够获取隐含的有用信息，为政府提供多种决策方案，使得政府的决策能够充分考虑多种因素，并能够根据实际情况选择最优决策方案，从而提高决策的科学性和有效性。

（四）大数据技术的应用引领政府公共服务模式创新、提供个性化公共服务

个性化服务最早出现在电子商务领域，自产生以来极大地创新了企业的经营管理模式，并提高了企业的经济效益。随着大数据技术应用的普及和我国人民生活水平的不断提高，公民对政府公共服务的质量提出了更高的要求，對服务品质也提出了新的标准，这就要求政府创新公共服务模式。借鉴商务领域个性化推荐的经验，政府部门要把提供个性化公共服务作为政府提升治理能力、改善服务质量的途径。

个性化服务的开展要以大数据技术为基础，政府只有运用大数据中的分析技术才能对用户的行为特征进行刻画描述，确定用户的特点和对服务需求的特点，进而为大众有效提供个性化公共服务。

（五）大数据助推政府提升监管能力

社会的安全稳定是保障国家持续发展和人民生活水平稳步提高的重要基石，而政府社会监管是保证社会安全稳定的重要手段，其中，大数据技术的应用是提升政府监管能力的利器。随着互联网技术的发展，各种网络平台、社交网络逐步成为人们人际交互的重要渠道。这些人际交互场所具有隐匿性、便捷性等特征，在一定程度上改变了人们传统的交流方式，但同时也使得政府的监管面临严峻的挑战。这些平台上产生的交互数据某种程度上可以反映大众关注的社会问题或公共安全问题，从而使政府及早发现存在的安全隐患，更好地采取有效措施提升监管能力，以达到保障社会安全稳定的作用。

二、政府公共服务领域大数据技术应用存在的难点问题

大数据技术的发展应用，为政府公共服务模式的创新提供了新的机遇。但我国政府公共服务领域的大数据应用起步较晚，目前，大数据技术在政府部门的应用不是很顺畅，还存在以下几个难点问题。

（一）缺乏强有力的数据资源协调机构，数据共享开放较难

政府行政部门根据各自职权的划分，各司其职，分管着国计民生的不同领域。同级政府机构不同部门之间的数据共享相对较难，政府各部门的信息系统各自建设，没有相对统一的建设标准，数据的采集、存储、传输、利用都存在差异，同时每个部门都有自己的职责范围，且一般情况下还会以信息涉密为由拒绝为其他部门和社会公众开放数据资源。之所以出现此种现象，最关键的问题是缺乏强有力的数据资源机构在政府部门之间进行沟通协调，横向机构间数据的有效共享变得相当困难，在一定程度上制约了大数据在政府公共服务领域的应用。

（二）数据资源利用率低，其实际价值没有得到真正的体现

尽管政府的相关部门在信息技术的推动下进行了电子政务系统建设，但多数部门还是没有树立数据就是资产的理念，对数据资源的建设不够重视，即使有些部门能够有意识地对业务数据进行收集、整理、分类存储，但绝大多数还仅限于简单查询、编制报表的初级应用阶段，对海量数据中隐含的对政府管理决策有巨大作用的信息获取（也就是数据分析）一般涉及很少。政府相关部门的管理运作缺乏大数据思维，没有挖掘数据资源的真正价值，数据资源利用率较低，不仅阻碍了其数据资产化的进程，而且阻碍了大数据在政府公共服务领域的应用。

（三）经费来源渠道狭窄，资金保障水平明显偏低

大数据应用系统开发初期投资较大。大数据应用的基本技术环境是云计算中心，需要大量的资金投入。此外大数据系统日常的运行维护也需要成本，特别是一些隐性成本比常规支出更大。由此可见，资金投入成为大数据开发应用的主要问题，不解决资金问题，大数据在政府公共服务领域中的应用就难以实现。

目前，我国政府的大数据系统开发应用的资金来源渠道狭窄，主要靠公共财政投入。在现有的财政体制下，财政的投入能力普遍偏弱，很难支撑大数据平台的日常运营和维护，更不用说建设大数据平台了。同时，政府公共服务领域大数据应用系统开发对社会资本缺乏吸引力且存在障碍。因此，资金严重不足成为大数据开发应用的难点问题之一。

（四）数据安全管理体系不健全

政府机构拥有的数据需要不同级别的保密，因此，数据要共享开放，数据的安全保障就成为政府部门最为关心的问题。目前，尽管大数据技术发展迅速，但与数据安全相关的所有权、隐私权等法律法规还不健全，在信息安全、数据的开放共享等方面还缺乏相应的技术规范标准。同时，随着信息技术的发展，新的安全问题不断产生，技术方面安全体系始终落后于安全漏洞的产生，始终处于被动防范状态。由于安全管理和安全技术两方面存在问题，政府部门还无法完全保证在数据共享开放的同时保证数据的安全性，从而制约了大数据技术在政府公共服务领域的应用。

（五）大数据应用人才缺乏

大数据技术的应用不同于传统的信息管理，涉及数据采集、存储、挖掘、分析等数据产业，每个环节都需要相应专业的人才。政府相关部门主要以行政业务管理为主，大数据管理和应用方面的人才相对缺乏。从全国来看，掌握大数据分布式管理新技术的人才和综合掌握数学、统计学、计算机等相关学科及应用领域知识的综合性数据分析人才更是严重匮乏，尤其是缺乏既熟悉行业业务需求、又掌握大数据技术与管理的复合型人才。由于大数据应用人才的缺乏，严重影响了政府公共服务领域中大数据技术的应用。

三、政府公共服务领域大数据应用开发策略

大数据技术应用是政府公共服务能力提升的新动力，因此，大数据技术应用开发势在必行。具体应从以下几方面做起：

（一）政府协调，统一规划，重点建设

政府横向同级部门信息都存储在不同的系统或平台上，要进行集成必须进行统一协调部署。从信息资源的选择、大数据平台的建设与发布来看，也需要一定的规范和计划。因此，必须有一个能够协调各职能部门信息共享的专属机构，对各级政府构建数据共享的大数据平台进行总体规划，并根据实际情况确定重点应用领域如何进行开发。

相关部门在建立专属机构时需要遵循一定的原则。首先，专属机构必须具有权威性，应赋予其调配各级政府部门按照要求进行数据资源整合、人员配置的权力;其次，专属机构人员构成中需要有大数据专家，来总体把握建设方案、技术标准，并对大数据开发的风险进行防控;再次，专属机构要有一定的融资能力，来保证大数据应用开发的资金投入;最后，要建立相关的管理机制和规范，使专属机构能高效地开展工作。

地方政府的大数据方案可以由专属机构进行组织实施，但必须依据当地政府的實际情况进行规划，不能一味地要求大而全。大数据技术的全面应用难以在短期内完成，必须经过论证确立不同阶段的建设重点，循序渐进地稳步开展。

（二）提高数据资源利用率，加速数据资产化进程，为政府公共服务营造良好环境

数据作为公共服务平台的重要资源，要成为资产，必须使其价值得以体现，因为有价值的产品才能成为资产。各政府部门要重视数据资源的开发利用，在现有的平台上建立数据分析模型库，设计分析系统的交互式平台，采用数据挖掘和分析技术挖掘现有数据中潜在的使用价值，以充分发挥数据的作用，进而为大数据的应用开发提供有效的数据资源。

政府公共服务平台是信息反馈的最好途径。依据目前的搜索技术和关联分析技术，政府部门通过平台本身收集的数据分析可以实时掌握民生动态、政策实施情况和民众对政府服务的需求，进而为公共服务提供更多的决策信息。数据资源的利用就可以从此处着手，然后不断开发研究，挖掘现有数据更多的利用价值。

政府公共服务部门可以与高校、科研机构、数据服务公司以及IT企业进行合作，开放一些数据资源供专业人员研究，以帮助其挖掘未知的潜在的数据应用价值。

（三）建立信息安全保障体系，保证共享开放下的政府信息安全

大数据的共享和开放必然涉及信息安全问题，因此，必须建立信息安全保障体系，以确保政府信息的安全性。信息安全保障体系的完善不仅涉及技术问题，更涉及专业人员及管理制度、体制问题（如图1）。

相关部门要保障政府信息安全，首先要制定数据所有权、隐私权等相关法律法规和信息安全、开放共享等规范标准，做到有法可依、违法必究;其次，应设置安全管理机构，制定严密的信息管理、访问制度，杜绝制度上的缺失，加强相关人员的安全保密意识。与此同时，在技术方面要根据信息保密等级，设计相关的系统安全体系，从技术上保证数据存储、通信等各方面的安全性。

（四）创新大数据技术应用开发模式，缓解政府资金投入压力

政府部门在开发应用大数据技术时，可以采取如下合作模式：一是由政府部门投资建设大数据平台，日常维护管理托管给大数据企业，由大数据企业进行数据迁移、服务部署。政府初期只需要在平台建设上进行投资，其余的日常运维、大数据的服务费用可以分期支付，从而在一定程度上缓解政府的资金压力。二是由大数据企业建设平台，并负责日常的运行维护，政府整体购买大数据服务，或按需购买大数据服务，这将会极大地减少政府资金的投入。

从投资的角度来看，第二种合作方式更合适，但在开发过程中还需考虑平台的安全可靠性。第一种方式是由政府自主投资建设，平台是属于政府独有的，资源只能由政府使用，在一定程度上减少了安全隐患，提高了数据的可靠性。第二种方式由于是大数据企业建设的平台，平台的使用权归大数据企业所有，大数据平台上的（除了数据资源）资源都有可能共享，这势必带来安全隐患问题，数据可靠性也会降低。因此，需要根据当地政府的实际情况，选择不同的大数据应用开发模式。

（五）加强大数据技术人才队伍建设，提升政府公共服务大数据技术的应用能力

公共服务领域大数据的应用离不开专业的大数据管理分析人才。从传统信息系统架构到大数据时代，政务系统架构发生了较大的改变，传统数据的存储管理以及分析技术已经无法满足大数据时代公共服务的要求。对大数据需要采取分布式和并行处理的方法，而目前掌握这方面的技术人才非常短缺，因此，要在政府公共服务中运用大数据技术必须进行人才引进和培养。具体应从以下几个方面做起：其一，從有大数据专业的高校中选拔优秀应届毕业生，还可以高薪引进成熟的大数据管理分析人才。其二，提升现有IT人员能力，选送相关专业人员到高校或大数据企业进行培训，学习大数据管理和分析技术，使之能够适应大数据管理和应用的需求。其三，考虑政府工作人员管理制度的特殊性，也可以采用兼职或数据分析外包方式解决人才短缺问题。总之，加强大数据人才队伍建设是大数据技术应用的根本保证，也是提升政府公共服务供给能力的有效路径。

综上所述，在政府公共服务领域实施大数据战略需要解决相关难点问题，政府部门必须统筹规划，总体部署，重点施策，制订详细的实施方案。只有这样，大数据技术才能得到真正的应用，才能充分发挥数据的资产性作用，进而不断提升政府公共服务能力和水平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕何 哲.利用大数据打通政务信息孤岛〔J〕.中国战略新兴产业，2016（21）：96.

〔2〕耿亚东.大数据对传统政府治理模式的影响〔J〕.青海社会科学，2016（06）：77-83.

〔3〕刘淑华，潘丽婷，魏以宁.地方政府危机治理政策传播与信息交互行为研究——基于大数据分析的视角〔J〕.公共行政评论，2017（01）：4-28.

〔4〕许 阳，王程程.大数据推进政府治理能力现代化：研究热点与发展趋势〔J〕.电子政务，2018（11）：101-112.