高校物资采购廉政风险防控机制优化

卢 加 元

(南京审计大学 条件装备部，南京 211815)

0 引 言

近年来，随着国家对教育事业投入的不断增加，作为科学研究与人才培养重要载体的高校，其物资采购逐渐成为廉政风险易发、多发的领域[1、2]。由于历史的原因，国内高校在各自发展过程中所形成的传统、校风不尽相同，从而形成了物资采购廉政风险防控机制“千校千策”的局面[3]。然而，随着党风廉政建设和高校反腐败斗争的不断深入，对于每个高校而言，廉政风险防控机制建设永远“在路上”。各高校应结合自身实际，对物资采购领域的廉政风险防控机制不断优化，以适应新时代反腐倡廉形势的需要。鉴于此，本文以N大学招标采购为例，试图通过剖析该校招标采购的管理模式及运行机制，分析该校物资采购中可能存在的廉政风险，在此基础上，提出廉政风险防控机制的优化建议，希望通过本文的研究，为当前高校重点领域廉政风险防控的实践探索提供参考。

1 N大学招标采购模式基本情况

N大学是一个以教学为主的财经类地方省属高校，位于经济发达的沿海城市。2008年7月，为探索高校后勤改革的新途径，进一步提升后勤服务教学、科研能力，学校在新一轮机构调整中，将负责学校物资采购的招标采购中心与后勤管理办公室、后勤集团公司、资产设备和多媒体管理中心、基建维修中心等合并组建成具有大后勤特征的机构—总务处。招标采购中心为总务处内设机构，负责全校的招投标采购与管理工作，科级建制，下设招标部、采购部、综合部，其组织架构如图1所示。

图1 N大学招标采购组织架构

按照N大学规定，招标采购领导小组(以下简称领导小组)是学校招标采购的领导机构，负责全校采购工作的组织、领导、审议、协调等。领导小组下设大宗物资招标采购和教学仪器招标工作小组(以下简称工作小组)，负责采购全过程，审核由承办部门或专门工作组提出的采购项目及其编制的有关招标文件与合同，确定评标专家及组织本校的开标评标工作，确定投标入围单位条件及中标单位，负责对上级机关的请示报告等工作。2个工作小组的职责分工如下：大宗物资招标采购工作小组主要负责基建维修、装璜及强电工程、水电设备、药品、办公家具、物业管理、学生用品、消防器材、房产租赁等的招标采购工作；教学仪器招标采购工作小组主要负责教学(实验室)、科研、办公仪器设备、软件、弱电工程、图书教材、文化宣传、器材设备租赁等的招标采购工作。招标采购中心是学校采购工作的管理部门和学校集中采购业务(包括网上商城采购)的执行部门，也是2个招标工作小组的秘书单位，在总务处领导下，按照招标工作小组确定的采购方式，负责招标、谈判、询价等采购活动及招标公告、招标文件、合同(协议)编制与审核等工作。

2 N大学物资采购廉政风险分析

经过近10年的发展，N大学在物资采购工作方面不断探索，取得了一定的成效。但随着时间的推移和高校党风廉政建设的不断深入，该校在物资采购方面也逐渐暴露出一些廉政风险。

2.1 体制机制风险

由图1可见，该校招标采购中心受2个招标工作小组领导，同时，也受总务处的领导。既违背了大学治理的“内部牵制及不相容”要求[4]，不利于形成分工合理、彼此制约、相互协调配合的政府采购管理运行体制，也为别有用心之人的权利寻租提供了合法的外衣。从物资采购业务操作角度看，按照N大学招标采购规定，合同估算价在20万元以下的工程施工类、10万元以下的工程货物类、10万元以下的工程服务类、5万元以下的非工程服务类项目，由经费归属部门按学校采购管理相关规定组织实施采购工作。实践中，招标采购中心作为总务处的下设机构，由于权威性不够，致使招标采购中心对学校其他部门分散采购管理的力度不够，容易造成各部门物资采购工作的行为失范。

2.2 岗位职责风险

岗位职责风险主要是指在物资采购相关岗位上工作的人员，由于岗位职责不清或员工不正确履责，导致徇私舞弊、以权谋私、乱作为等的廉政风险[5-6]。如，学校物资采购预算编制存在较大的盲目性，有近一半项目的申购表中预算凭主观臆断随意填写价格，导致有些项目招标后的标的与预算相差甚远；物资采购计划性不强，特别是各类财政专项建设资金的采购计划，由于担心拖延经费使用而被划拨单位收回，存在采购计划经常变更、年底突击花钱的采购现象；项目论证，学校规定，所有与信息化相关的项目(教学软件、电子设备等)必须由信息化办公室组织论证。而实践中，对采购项目的论证存在较大随意性，有些项目往往不是出于使用的实际需要，而是急于把到账的经费花出去；有些项目的技术要求经过论证后还是带有明显的倾向性；对单一来源采购项目的论证把关不严，对明显不符合单一来源采购条件的项目，不敢较真。

2.3 业务流程风险

业务流程风险主要是指由于物资采购程序设计不健全或缺乏相互制约，造成员工不作为、失职渎职、以权谋私等廉政风险[5-6]。如，学校对耗材、印刷业务采购流程设计比较粗糙，一些环节的规定不够明确、细致，经办人员的自由裁量权比较大，导致少部分别有用心之人以权谋私、虚开发票、分散采购规避招标等不良行为的发生；招标公告发布渠道不够广泛，导致部分潜在优质供应商无法及时获得信息充分参与竞标，中标单位经常集中在与校内有关部门合作的“老面孔”上，难以取得采购效益的最大化[7]。此外，学校在物资采购时有擅自分拆立项现象，个别申购部门(项目)负责人出于自身利益的考虑，以政府采购时间长、手续繁琐为由，将申购项目化大为小，化整为零，故意规避政府采购。在确定采购方式时，为照顾某一方利益，有意回避竞争，将应公开招标的项目改为单一来源采购，应竞价采购的项目改为询价等。在设定潜在供应商资格条件时，提出只有某特定供应商能够达到的技术质量以及业绩要求，存在为专门特定投标人量身定造“萝卜标”的廉政风险等[8]。

2.4 监督管理风险

十八大以来，党和国家对高校物资采购领域的廉政风险高度关注，将其列为廉政风险防控的重要关口[9]。然而，学校对招标采购活动尚缺乏健全的监督体系，存在制度“漏洞”。如，图1中有招标领导小组、采购工作小组，而没有采购监督小组，财务、审计、监察、工会等部门对物资采购的监督职责未充分发挥。从监督主体方面看，学校纪检监察部门应对化整为零逃避招标、评审过程适当性、领导干部插手干预、违法转包分包、有无订立背离招投标文件和合同的其他协议等情况进行监督[10]；审计部门应对招标采购内部控制和风险管理的适当性、合法性和有效性等进行审计，对招投标与采购程序及其结果的真实性、合法性和公正性等内容进行监督[11]，然而，校纪检监察和审计部门的监督更多还是停留在发文件、签订责任书等“面”上，对部分物资采购活动的监督尚存在“真空”。如，个别部门以自身方便为原则，不经学校招标采购部门审批而自行采购；部分基建项目违反国家相关规定，以工期紧张为由，将应该公开招标的项目拆分为校内招标，或以会议方式指定供应商等。

3 优化物资采购廉政风险防控机制

3.1 优化组织结构

健全的组织架构是保证物资采购顺利实施、防范廉政风险的前提。为此，①调整、合并学校层面的招标领导小组、采购工作小组，成立统一的招标领导小组，全面负责学校物资采购工作的组织、领导、审议、协调等工作，研究学校招标采购工作的重大事项[12]。②成立采购招标工作监督小组和专家咨询小组。采购监督小组由纪检、监察处、财务处、审计处负责人(或其指派人员)组成，负责对招标采购工作进行监督，日常工作则由监察处牵头。专家咨询小组由各学院、职能部门、校外专业技术人员组成，负责对校内专业性强的工程、货物、服务采购项目提供咨询和技术支持。③成立校招标采购管理办公室，负责校招标领导小组的日常工作，代表学校从事招标采购工作的组织与管理，接受政府相关部门或学校采购监督小组对物资采购工作的监督、检查、审计。④完善招标采购管理办公室内部组织架构。按照政府采购业务类别，设置工程、货物、服务等招标采购科室，负责对全校资源需求的招标采购。优化后的组织结构如图2所示。

图2 N大学招标采购组织架构优化

通过归口和专业化的招标采购管理，确保物资采购决策、执行和监督的相互分离，有利于形成物资采购部门与其他部门各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制。

3.2 加强制度建设

没有规矩不成方圆，失去监督的权力，必然导致腐败。为此，①完善物资采购制度。按照有权力必有制度约束、一项权力建立一套制度的原则，对物资采购各环节的权力运行加以规范，将权力关进制度的“笼子”里，使权力在制度的约束下运行。②通过广泛调研、深入研究，对物资采购制度进行“破旧、立新”。对时过境迁、陈旧落后的制度，要根据最新国家法律、法规，结合高校招标采购的新特点，以及新时期物资采购容易滋生腐败的新倾向进行完善，有效地防控廉政风险[13]。③明确职责范围，规范采购流程。通过制定权利清单，对物资采购所涉及部门工作职责、采购各环节业务流程、监督和管理等进行规范和要求，做到采购流程清晰、程序简化、标准固化，确保在提高采购效率的同时，规范采购各环节程序[6]。各二级部门结合校“分散采购管理办法”，根据自身实际情况，制定相应采购实施规范，完善内部管理流程、工作职责及监管措施，确保部门物资采购程序的合法、规范与高效。

3.3 完善工作机制

完善的工作机制是保证招标采购顺利实施、防范廉政风险的关键[14]。①健全廉政风险防范教育机制。除了对部门党政负责人做好常规廉政风险教育外，各学院、各单位应重点抓好所属教职员工的廉政风险教育，针对物资采购环节中廉政风险的不同级别、种类、对象和范围开展专项教育，让全体员工深刻认识物资采购工作中的廉政风险，并树立风险防范意识，筑牢思想道德和法纪防线。②强化采购项目的论证机制。采购项目的前期市场调研和可行性论证由项目申购部门(项目负责人)组织完成，项目申购的科学性、合理性、必要性等论证由资产设备主管部门负责，论证过程、论证结果由牵头部门上网公示，接受潜在供应商的质询和公众监督。③加强采购计划管理。为维护年度采购计划的严肃性，学校应规定各类物资采购项目必须同时具备下列条件后方可组织实施：采购计划已获批准；采购项目的经费已经落实；具体承办单位或承办人员已确定并且了解采购工作程序；按规定应向政府部门或校内职能部门履行项目审批、审核、备案手续的，相关手续已完备。对于采购计划未确定、资金未落实、尚达不到申请采购的项目，可实行采购项目临时申报制，待条件成熟时，再向招标采购管理办公室提交采购申请[15]。④完善信息公开机制。学校将采购需求、预算金额、投标人的资格要求、决策和执行过程以及执行结果等通过一定的媒体进行公开，以增加采购行为的透明度，最大限度地避免暗箱操作，用“阳光”采购方法来防控廉政风险。

3.4 提高监管水平

加强监督管理是保证招标采购顺利实施、防范廉政风险的重要保障。①实行事前监督备案制度。招标采购管理办公室将监督的招投标工作事项，提前若干天向校纪检监察部门报备，由纪检监察部门分析研究，有针对性地选择采购环节开展监督。②整合多种监督资源，形成监督合力。通过规章制度，明确要求财务部门对采购计划、项目实施进度、实施绩效等进行监督；审计部门除了对采购项目的资金预算进行监督外，还应对合同履行过程中项目是否存在偏差以及合规性、项目验收是否规范等进行监督；用户部门对项目中标后所签订合同与招标的内容是否一致等进行监督。③加强信息化建设，提高廉政风险防控能力。利用信息化手段，把物资采购廉政风险防控的制度举措内嵌到各个办事流程中，通过技术监控、视频监察、数据分析等手段，变“人为预防”为“自动预防”，变“事后控制”为“实时控制”，实现对权力运行的实时监督，逐步形成“制度+科技”的廉政风险防控体系[4]，使物资采购过程、重要决策行为全程留痕，权力运行轨迹可视、可控，廉政风险可查、可纠，杜绝暗箱操作，最终做到“内控防范有制度、岗位操作有标准、过程实施有监督、事后考核有依据”的廉政风险防控总目标[15]。

4 物资采购廉政风险防控机制的实践成效

通过对物资采购组织结构的优化，特别是招标采购管理办公室的成立，有效提高了采购决策效率，使物资采购服务学校教学、科研的能力大大提升。同时，对已有采购管理制度、工作机制的适用性、规范性和可操作性进行梳理，全方位开展采购制度及流程的“废、改、立、释”工作。1年来，修订、制定了“N大学采购管理办法”“N大学小额采购管理办法”“N大学分散采购管理办法”“N大学小额采购管理办法”“N大学采购履约验收管理办法”等10余个符合学校实际的规章制度，细化了采购流程，强化了采购预算及变更管理，完善了采购责任追究机制，初步形成了“采购有依据、操作有规范、问责有落实”的廉政风险防范局面。1年来，学校没有发生一起采购廉政事故，投诉质疑事件也大幅下降。

5 结 语

随着反腐败斗争的不断深入和国家政府采购新法规的陆续出台，高校如何结合自身实际，进一步优化物资采购廉政风险防控机制，实现物资采购的科学化管理，最大限度地遏制和减少腐败现象的发生，这对高校具有十分重要的现实意义。本文通过对N大学物资采购个案的剖析，系统分析了该校在体制机制、岗位职责、业务流程以及监督管理等方面存在的廉政风险；从优化组织结构、加强制度建设、完善工作机制、提高监管水平等方面，对N大学进一步优化物资采购廉政风险防控机制提出了建议。期望本文的研究能为当前高校重点领域廉政风险防控的实践提供参考。